México vive una crisis de seguridad, relacionada con las actividades de los cárteles de narcotraficantes y la violencia, una crisis que fue ejemplificada espectacularmente con la segunda fuga de ‘El Chapo’ Guzmán. Ahora el foco de atención gira de nuevo al papel de los EEUU en la guerra contra las drogas de su vecino. Apuntaladas por la Iniciativa Mérida, un programa de 2.5 billón de dólares americanos, las administraciones sucesivas de los EEUU han apoyado a las fuerzas de seguridad del Estado Mexicano en su estrategia agresiva hacia los cárteles que controlan el lucrativo tráfico por México al mercado estadounidense.
La Iniciativa Mérida (IM) está descrita oficialmente como una “colaboración sin precedencia entre los Estados Unidos y México para luchar en contra del crimen organizado y contra la violencia asociada, mientras promueve el respeto a los derechos humanos y la ley.”
Sin embargo, con fracasos de perfil alto en las noticias y la seguridad de la ciudadanía mexicana cada vez peor en grandes partes del país, una campaña para reexaminar o hasta poner fin ala ayuda externa en materia de seguridad de los EEUU se fortaleza. Organizaciones en México y en los EEUU han expresado graves preocupaciones sobre las consecuencias de la ayuda para derechos humanos, y graves temores en torno a la corrupción dentro del beneficiado Estado Mexicano. La tragedia de los estudiantes desaparecidos de Ayotzinapa, Guerrero (aun envuelto en un halo de misterio, errores y complicidad del estado), además de las ejecuciones extrajudiciales por el Ejército en Tlatlaya y varios otros casos de perfil alto, revelan un clima creciente de abusos de derechos humanos, impunidad, y participación continua por el estado en crímenes atroces, dando energía a los activistas en contra de la Iniciativa Mérida.
Ahora es buen momento para examinar una pregunta clave: ¿funciona la Iniciativa Mérida? Tomando en cuenta la realidad para muchas personas en México (más de 130.000 asesinatos en el país desde diciembre del 2006, el año que el ex-Presidente Felipe Calderón lanzó su guerra contra los narcotraficantes) la respuesta parece obvia, y la pregunta redundante o hasta perversa.
Un número creciente de organizaciones de base, ONGs y académicos han concluido, convincentemente, que los EEUU es efectivamente sosteniendo un paradigma militarizado fallido de guerra contra las drogas, y resulta ser coludido en los abusos de los derechos humanos y la narco-corrupción del Estado Mexicano. Ya no es polémico señalar que la Iniciativa Mérida no está funcionando para asegurar la seguridad de la ciudadanía – ni en México, ni en términos de reducir el uso de las drogas en los EEUU.
También debemos considerar el contexto más amplio de la Iniciativa Mérida, y considerarla desde otro punto de vista. La primera pregunta es ¿por qué el gobierno de los EEUU sigue esta política si se ha fallado tan papablemente?
La respuesta es, de la perspectiva de los oficiales de los EEUU, Mérida está funcionando muy bien en unas áreas específicas como parte de su estrategia geopolítica más amplio de crear una infraestructura de seguridad regional en América del Norte. Estas metas reciben menos publicidad que el discurso oficial contra el narcotráfico, pero ayudan mucho en explicar porque los EEUU siguen apoyando a México con ayuda de seguridad. También significa que esfuerzos ciudadanos para revertir o reevaluar la política tendrán que ser más fuertes y más inteligentes.
Seguridad en TLC-landia
La primera cosa que aclarar es que la Iniciativa Mérida no es simplemente un esfuerzo contra el narcotráfico, sino un componente de una estrategia mucho más expansiva en la región, diseñado y promovido por el gobierno de los EEUU después de 9/11, para crear algo que se puede llamar “Seguridad en TLC-landia”. Esencialmente, es una visión de Seguridad Nacional (Homeland Security) por el espacio del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Los ataques terroristas tuvieron un efecto profundo en América del Norte y su economía política. Las severas medidas de seguridad en las fronteras diseñadas para proteger los EEUU unilateralmente resultaron dañar al mercado integrado de América del Norte.
Como notó Laura Carlsen cuando la Iniciativa fue anunciada, está surge de la logíca de seguridad regional de la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN), que en las palabras del ex-Asistente Secretaria de Asuntos del Hemisferio Occidental se trata de, “armar al TLC” contra las amenazas internas y externas, incluyendo pero yendo mas allá del terrorismo internacional para incluir a los narcotraficantes, el terrorismo domestico y violencia política, y además de los movimientos sociales que agitan cambios económicos y políticos. Carlsen sostuvo que Mérida y la ASPAN fueron diseñados más para proteger a los inversionistas y sus inversiones de una variedad de amenazas percibidas. La Iniciativa Mérida convirtió las metas de la ASPAN en una realidad debido a estrategias militarizadas facilitatadas por la ayuda externa de los EEUU.
“Seguridad en TLC-landia” es esencialmente una visión de Seguridad Nacional (Homeland Security) que cubre todo el espacio del trato TLC, incluyendo México.
En los años siguientes, las metas de seguridad regional de los EEUU han sido ampliadas, hasta en documentos y declaraciones oficiales. “Seguridad en TLC-landia” está construida sobre dos objetivoss complementarios – proteger el territorio de los EEUU por “defensa de capas”, asegurando que México trabaje hacia la seguridad “continental” (y asegurando su capacidad para hacerlo) , y proteger el espacio del TLC y su economía política – “armando al TLC” – de las amenazas internas y externas. Estas amenazas abarcan toda la gama, desde el terrorismo a las pandemias, el narcotráfico a la ayuda a damnificados.
Estas metas resultan en una preocupación especifica de largo plazo para la continuación de la estabilidad económica y política de México, que incluyen protegerlo de los efectos desestabilizantes de la violencia asociada con el narcotráfico. Estos efectos también incluyen, de manera findamental, los peligros y los impedimentos para inversionistas y las inversiones dentro de América del Norte y la economía de los países del TLC, que es más y más importante para los EEUU por la expansión masiva de comercio trilateral, altos niveles de inversión directa, y la incrementación en producción transfronteriza. Por eso, los carteles han llegado en ocasiones a ser desafíos directos a los intereses estratégicos de los EEUU en México y en el espacio del TLC.
La Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte
Los cables diplomáticos revelan que desde febrero del 2003 el gobierno de los EEUU estaba en discusiones con interlocutores canadienses sobre la posibilidad de un nuevo plan de ‘Seguridad y Prosperidad para América del Norte’, que hubiera dado a Canadá un papel para abordar el renovado enfoque de seguridad nacional de los EEUU tras el ataque del 11 de septiembre con programas internos de defensa, cooperación en la guerra contra el terror, y “para llegar a una nueva fase de cooperación con los EEUU en seguridad continental”. La fortaleza obvia de esta directiva fue, según el Embajador Americano en Canadá Paul Celluci, “la inclusión de un componente mayor de seguridad/defensa” que reconoció la importancia de este elemento para los planeadores estadounidenses en el nuevo contexto de seguridad.
Estas discusiones formaron el trasfondo para la ASPAN. México fue incluido en las discusiones de seguridad a partir de marzo del 2003. Mientras seguían las discusiones (y hasta después de que la ASPAN fuera anunciada en marzo del 2005) los EEUU y Canadá estaban contemplando métodos para, y la probabilidad de, incluir a México en la defensa continental.
La ASPAN fue un trato ambicioso de amplio espectro entre los países del TLC para adelantar la integración económica en una agenda de ‘TLC-plus’, y para trabajar juntos en cuestiones de seguridad mutua. Estos incluyeron medidas específicas: la seguridad de viajeros; la seguridad de carga; la facilitación en las fronteras; la seguridad aérea; la seguridad marina; el orden público; la cooperación en inteligencia; la bio-protección; la protección, preparación y reacción; y la ciencia y la tecnología.
Los objetivos de la esfera de seguridad estuvieron resumidos de nuevo por Thomas Shannon. La ASPAN dio a los EEUU, a Canadá y a México la oportunidad de “comenzar a crear una visión para América del Norte y una comprensión de que es América del Norte como entidad” y “como los gobiernos pueden trabajar mejor juntos” para cooperar, “y enfrentar los tipos de problemas que vimos como consecuencia del 11 de septiembre”. La finalidad era unirse a los países del TLC, “integrando sus economías, pero entonces proveyéndoles con una capa de seguridad”. Escencialmente, esto es el elemento de la “Seguridad Nacional (Homeland Security) del TLC” de la Seguridad del TLC-landia.
Los EEUU también quería llevar a México a la defensa de América del Norte y a la defensa nacional de los EEUU. En abril del 2006, el ex–Embajador de los EEUU en México Antonio Garza dijo a la Secretaria de Defensa Donald Rumsfeld que México fuera “el socio esencial en la defensa nacional americana” y que la visita de Rumsfeld ofreció la oportunidad de, “realinear nuestra propia postura con respeto a México para darle el estatus que amerita en nuestras propias estrategias de seguridad, pero también para desarrollar la aceptación de México hacia su papel estratégico en América del Norte”.
La Iniciativa Mérida
La Iniciativa Mérida entra en esta historia por su papel en proveer las bases concretas políticas concreta para realizar los objetivos de la ASPAN. Aunque la ASPAN ya sea efectivamente difunta (pero nunca terminó de manera formal), en muchos términos la Iniciativa Mérida se encargó de su agenda de Seguridad del TLC-landia.
Lo podemos ver en el hecho de que la Iniciativa Mérida se fusionó con la ASPAN en su formación, y cuando consideramos el más amplio detalle “global” de la Iniciativa, con su nombre propio de “Iniciativa Regional de Lucha Antinarcóticos, Contraterrorismo y Seguridad Fronteriza”, va mucho más allá de la lucha ‘antinarcóticos’. Garza le informó a Bush antes de su reunión con el Presidente Calderón en marzo del 2007 que debiera de “reafirmar nuestro prioridad de seguridad y nuestro compromiso con la infraestructura de la ASPAN”. Fue en esta reunión que se pusieron de acuerdo sobre la Iniciativa.
Antes de la reunión, Garza había reportado que uno de los desafíos primarios para los EEUU con respeto al nuevo gobierno de Calderón, “será asegurar que el nuevo gobierno priorice ciertas áreas para mejorar [sus habilidades de seguridad], incluyendo entrenamiento para incrementar las capacidades mexicanas”. Además dijo que los EEUU quería que México “se quitara las guantes en la lucha contra los cárteles”, y que “la meta debería ser una relación entre los cuerpos de seguridad digna a la colaboración entre los países de América del Norte”. Agrego énfasis aquí para resaltar que los EEUU estuvo tan interesado como México en promover una nueva relación de seguridad y para reforzar la estrategia regionala que se plasmó tanto en la ASPAN como en la Iniciativa Mérida.
De este modo, la Iniciativa Mérida proporcionó el vehículo para una estrategia mucho más grande de entrenamiento y una nueva relación entre los cuerpos de seguridad en los EEUU y México como parte de una relación redefinida. La IM también dio cientos de millones de dólares en nuevo equipo, incluyendo nueve helicópteros Blackhawk, además de financiamiento para instituciones de seguridad y fuerzas armadas en México y para el entrenamiento de miles de miembros de la policía y militares.
Mientras tanto, el dinero y equipo multiuso de la IM aún continúa apoyando a las prioridades de seguridad que fueron delineadas en las negociaciones de la ASPAN. Las justificaciones del presupuesto al Congreso argumentaba la necesidad del equipo para el gobierno mexicano incluido en la IM para su uso en misiones y operaciones de antinarcóticos, ‘contraterrorismo’ y ‘seguridad fronteriza’, y el testimonio del congreso reforzaba la aplicabilidad del uso múltiple de los fundos Mérida más allá de la lucha antinarcóticos. Oficiales militares veían conexiones entre la seguridad de los oleoductos de terroristas domésticos y la guerra contra el narcotráfico en México.
Para dar una idea, los fondos de la Iniciativa Mérida hasta la fecha han sido usado para:
- Bases de datos para los servicios de inteligencia mexicanos;
- Proveer equipo no-invasivo de inspección para apoyar la interdicción de traficantes en ambas fronteras de México y dentro del país;
- Proveer equipo y apoyo para los sistemas de bio-identificación de México;
- Invertir en equipo para mejorar seguridad en los puertos, incluso para la interdicción de materia radioactiva;
- Dar al militar mexicano equipo más avanzados de aviación (los helicópteros Blackhawk además de aviones con capacidades de monitorizar al aire y al mar).
En todo, las partes variadas de la política tratan a las fronteras de los países del TLC como un nuevo y distinto perímetro de seguridad. Sin embargo, la Iniciativa Mérida, directamente y como parte del más amplia iniciativa de Seguridad de TLC-landia, ha resultado en más interacción entre las fuerzas de seguridad de México y los EEUU, y más influencia americana en otras áreas.
El papel del Pentágono
Reflejando la importancia de alto nivel de la agenda de Seguridad de TLC-landia y su consistencia tras el aparato del estado americano, el Departamento de Defensa (DoD en inglés) tomo un papel en la implementación de la política además de beneficiarse de la atmósfera de cooperación bilateral entre los EEUU y México en cuestiones de seguridad inculcada por la Iniciativa Mérida. Sus metas están en línea con las aspiraciones de la Seguridad de TLC-landia – para protegerle mejor a los EEUU y a la zona del TLC de amenazas internas y externas por la incorporación de México en su infraestructura de seguridad continental, y como parte de tal meta, para combatir la crisis de seguridad y los carteles dentro de México, o como se les llaman, las ‘Organizaciones Criminales Transnacionales’ (OCTs).
El ‘Northern Command’ (NORTHCOM) de los EEUU – la organización de combate que fue creado después del 11 de septiembre y que comanda la seguridad de la nación y sus alrededores – tiene la responsabilidad dentro del DoD por la relación militar entre los EEUU y México. La literatura de NORTHCOM demuestra claramente como sus metas van juntas con la Seguridad de TLC-landia.
Un documento discute áreas de seguridad mutua, otra vez yendo más allá del narcotráfico para incluir “la interdicción de amenazas marinas transnacionales, la protección de los cruceros y los puertos usados por extranjeros, además de la protección de infraestructura crítica”. En los últimos años, NORTHCOM ha desarrollado una “visión de cooperación en seguridad de largo plazo” que, “se enfoca en establecer una arquitectura de defensa continental en que los EEUU trabaja con sus vecinos para impedir, prevenir, y si necesario, vencer las amenazas mutuas”.
NORTHCOM define a México como el ‘Mayor Teatro de Prioridad de Cooperación en Seguridad’. Con el plan de ‘Cooperación de Seguridad en Teatro’ quiere promover “una defensa nacional fortalecida por una colaboración entre América del Norte y el Caribe de beneficio mutuo para fomentar efectiva defensa continental para combatir el terrorismo, las ADMs, el tráfico ilícito de dinero, drogas y personas, otras amenazas transnacionales, y sus consecuencias”.
Este alcance regional existía antes de la Iniciativa Mérida, pero la ayuda externa es clave para su desarrollo. En 2004, el comandante de NORTHCOM, General Eberhart, comentó como su equipo estaba “aprovechando de relaciones existentes” con México para perseguir “estrategias para expandir la ayuda externa hacia México utilizando fondos para contraterrorismo y la lucha contra el narcotráfico”. En 2006 Garza lamentó que el progreso hacia el mejoramiento de la interacción entre militares y las capacidades de las fuerzas mexicanas, “ha llegado al punto donde los escasos recursos que asignamos para asistencia se han vuelto el mayor factor de limitación”.
La Iniciativa Mérida ha sido la manera de incrementar estos recursos para seguridad regional a México, enfatizando de nuevo las metas más expansivas tras el paquete de ayuda externa. Los oficiales militares también alababan el plan de la administración Bush porque les dio el espacio para mejorar relaciones con sus colegas mexicanos en búsqueda de los objetivos de la ‘Cooperación de Seguridad en Teatro’ de NORTHCOM. Fortaleciendo a la Seguridad de TLC-landia es el deseo de aumentar la ‘capacidad’ de seguridad en México.
Según el director de estrategia, planes y política de NORTHCOM, General Mayor del Ejercito Francis G. Mahon, “La conclusión –para la Iniciativa Mérida como para todo demás cooperación de seguridad en teatro– es de fortalecer la capacidad de las asociaciones”. La Iniciativa Mérida lo ha hecho directamente no solo por los billones de dólares en ayuda externa que forma parte de la Iniciativa, sino también por crear una infraestructura para construir la seguridad en México y las ventas masivas de armas americanas al gobierno mexicano. Además ha dado impulso a la estrategia regional de los EEUU.
Citando a Mahon de NORTHCOM de nuevo, “La Iniciativa Mérida abrió la puerta para más interacción” entre los dos militares. La crisis de seguridad relacionada con el narcotráfico y las actividades de los EEUU para combatirla han sido descritas como el “motivador más grande para cooperación en seguridad con México”. Eso “provee USNORTHCOM con una oportunidad única para incrementar de manera significativa la cooperación entre militares, enfocando en construir las capacidades de contraterrorismo y contra el narcotráfico de las Fuerzas Armadas Mexicanas”.
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El hecho de que las metas geopolíticas de los EEUU en crear una zona de seguridad en los países del TLC han anulado la seguridad pública en México es una tragedia imperdonable de la Iniciativa Mérida.
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La ayuda externa hacia México administrada por el DoD se ha incrementado en conjunto con la Iniciativa Mérida. Esto es más visible en la cantidad de cursos de entrenamiento militar para México en la era de Mérida. Entre el 2007 y el 2014 más de 10.000 personal militar fueron entrenados por los EEUU. De muchas maneras, este entrenamiento se une la Seguridad de TLC-landia. Provee la pericia dentro del ejército para usar y mantener al equipo de la Iniciativa Mérida, para entrenar a la personal en algunas misiones deseadas (en particular la seguridad de la frontera sur de México), y para comprometerse a México a la agenda de Seguridad de TLC-landia.
El Pentágono, por NORTHCOM, está haciendo un camino distinto en México, especialmente con respeto a su estrategia hacia la crisis de seguridad relacionada con el narcotráfico. Una proporción del entrenamiento está militarizada hasta el punto de que podemos sospechar que los EEUU está ayudando a México a combatir una guerra genuina o una campaña de contrainsurgencia. Han dado cursos en Operaciones Psicológicas (PSYOPS), guerrilla urbana, ‘Contra Narco-Terrorismo’, Operaciones Especiales Contra-Terrorismo, dirección de combate y mucho más. Un portavoz de NORTHCOM dijo que este entrenamiento era “en el espíritu de los objetivos de la Iniciativa Mérida y apoya totalmente a los esfuerzos del gobierno de los EEUU para trabajar juntos con México”. Una gran parte del dinero está dado bajo la Sección 1004 Asistencia Contra las Drogas, un fondo de ayuda externa administrado por el DoD que es estrictamente utilizado para combatir el narcotráfico, pero que tiene muy poca vigilancia.
Es muy difícil de saber en que el dinero de la Iniciativa Mérida está gastado y aún más difícil dar cuenta de que hace el Departamento de Defensa con los dólares de los contribuyentes estadounidenses. Sin embargo, con la poca información que tenemos, surgen las preocupaciones. El DoD ha dicho que “provee las herramientas necesarias a los líderes militares mexicanos para tener éxito en la campaña nacional mexicana de combatir los OCTs, cubriendo muchas de las lecciones aprendidas por las experiencias de los EEUU en Irak y en Afganistán”. Recientemente el NORTHCOM se agregó a las fuerzas de operaciones especiales de los EEUU bajo el control de Operaciones Especiales, llevando su propio equipo de Operaciones Especiales – SOCNORTH. Que tan aplicable están las lecciones de Irak y de Afganistán a México es una pregunta abierta y alarmante. Dando a los índices de deserción militar en México y la paramilitarización de sus carteles, el riesgo de que el entrenamiento caiga en malas manos parece alto.
Así que ¿cómo está funcionando la Iniciativa Mérida?
En cuestiones de seguridad, México solía presentar un desafío para el gobierno estadounidense. La política exterior de los EEUU ha incluido, históricamente, apoyo directo para ‘regímenes amistosos’ y las economías políticas favorables a sus intereses, particularmente en América Latina (y solía con resultados trágicos para los derechos humanos y el desarrollo). Por muchos años México se quedó fuera de esta influencia, manteniendo a una distancia los EEUU en temas de seguridad. El empujón hacia la Seguridad de TLC-landia se ha sido fortalecido por, y también contribuyó a fortalecer, la apertura sin precedente de las fuerzas de seguridad de México a influencia estadounidense.
Los EEUU está sucediendo efectivamente a llevar a México dentro de la infraestructura de seguridad de América del Norte, y la Iniciativa Mérida es una parte integral de su logro.
En este sentido, la Iniciativa Mérida está funcionando desde el punto de vista del gobierno estadounidense, y particularmente, desde el punto de vista del Pentágono. México no ha sido tan abiertamente conducente a la influencia y la colaboración de los EEUU en temas de seguridad desde la Segunda Guerra Mundial. La relación entre los militares esta genuinamente en su nivel más alta desde esta época también, especialmente entre las Fuerzas Navales de los EEUU y México. El nivel de participación de los EEUU contra el narcotráfico, revelado al publico solo cuando fue reducido (pero no de manera significativa) por Peña Nieto, estaba más cerca que lo que se presentaban los dos países. Los EEUU está teniendo éxito efectivamente a llevar a México dentro de la infraestructura de seguridad de América del Norte, y la Iniciativa Mérida es una parte integral de su logro.
Eso no es decir que a los oficiales americanos y los miembros del Congreso estadounidense no les importa el nivel alto de crimen y asesino en México (concentrado en ciertas áreas geográficas). Están también preocupados (en privado) que las instituciones del Estado Mexicano cometen abusos graves de derechos humanos y son cómplices en el narcotráfico y la violencia y corrupción asociada con ello.
A pesar de eso, es una cuestión de priorización y los intereses primordiales del Estado Americano. Lo que más cuenta es mantener a las fuerzas de seguridad de México abiertas a influencia estadounidense. México ya es parte del proyecto de Seguridad de TLC-landia, y parte de la seguridad del mercado del TLC y su espacio de inversiones. Así que la seguridad de la ciudadanía, los derechos humanos, y el desarrollo general están dejados atrás por las calculaciones estratégicas.
Implicaciones
El hecho de que las metas geopolíticas de los EEUU en crear una zona de seguridad en los países del TLC han anulado la seguridad pública en México es una tragedia imperdonable de la Iniciativa Mérida. Simplemente, Mérida está bajo aprovechamiento de sus dichas metas de mejorar la situación de seguridad para la ciudadanía ordinaria de México. Mientras tanto, el riesgo que la ayuda externa está llegando a los elementos del servicio de seguridad mexicano que cometen abusos de los derechos humanos, o que trabajan directamente en el narcotráfico, o ambos, se mantiene presente.
Así que ¿qué significa esto para las personas en los EEUU que quieren hacer cambios positivos en México?
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México ya está parte del proyecto de Seguridad de TLC-landia, y la seguridad de la ciudadanía, los derechos humanos, y el desarrollo general están dejados atrás por las calculaciones estratégicas.
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Primero, quizá aceptar que la presión para cambiar la política tarde mucho tiempo en tener efecto. Condenar los abusos de los derechos humanos y la corrupción alimentada por dinero americano es importante, pero puede tener poco efecto con las personas que están enfocadas en la estrategia general de la Seguridad de TLC-landia.
Eso no es decir que las denuncias deben terminar, porque enfocando en la seguridad de la ciudadanía y los derechos humanos es crucial. Sin embargo, dando a lo poco que conocemos de la destinación de ayuda externa y la política dentro de la Seguridad de TLC-landia, otro punto de partida puede ser aplicar presión para más información pública, detalles y vigilancia de la ayuda externa por parte del Congreso y, de igual importancia, sus efectos.
No todos los proyectos apoyados dentro de la Iniciativa Mérida están negativos. Pero el público y los expertos en política tienen el derecho de la información que nos deja evaluar la Iniciativa Mérida y sus impactos de una manera detallada. El problema es que hay poca transparencia y poco progreso sobre el terreno, y la evidencia indica que Mérida lleva muchos efectos negativos. Nosotros tenemos que demandar saber más sobre el papel de los EEUU en México en preparación de insistir en los cambios.
Paul Ashby acaba de completar su tesis doctoral sobre la Iniciativa Mérida y la Seguridad en los países del trato TLC en la Universidad de Kent, Inglaterra. Actualmente vive en El Paso, Texas, y da clases en Estudios de Seguridad en la Universidad de Texas en El Paso. Sigue trabajando en temas relacionados con ayuda externa de los EEUU hacia México y la seguridad regional de América del Norte. Sígalo en Twitter @pash84.
Traducido por Erin Jonasson
