La persistencia de los herejes

Crisis financiera internacional, Tratados de Libre Comercio y control de capitales

La crisis financiera internacional desatada hace cinco años, y de cuya resolución nadie puede garantizar, puso nuevamente en el tapete lo peligroso que puede volverse el mundo cuando no existen límites a la movilidad de los capitales especulativos.

Como afirmaría John M. Keynes, lo que hasta aquí fue considerado como una herejía, comienza ahora a formar parte de la nueva ortodoxia. Pero, aún cuando el mismo FMI reconozca lo conveniente de administrar los flujos de corto plazo, la prohibición a este tipo de medidas en los Tratados de Libre Comercio (TLC) y el modelo de libre movilidad sigue institucionalmente más vigente que nunca.

Lejos de reconocer lo pernicioso que el esquema vigente puede resultar, los países desarrollados siguen denostando cualquier tipo de regulación sobre los flujos financieros. Este tipo de actitud puede observarse en las actuales negociaciones en pos de un acuerdo en el área del trans-pacífico (TPP por sus siglas en inglés). Estados Unidos, en particular, presiona sobre el resto de los socios para que se desmantelen todo tipo de regulación afectando la libre circulación de capitales. Pese a las numerosas fallas que ha mostrado el sistema, todavía se le sigue rindiendo pleitesía a los mercados.

Los TLC y los riesgos financieras

Existen muchas incompatibilidades entre la capacidad de regular las finanzas y disciplinas transfronterizas bajo la Organización Mundial de Comercio (OMC), pero particularmente más bajo la esfera de los “Tratados de libre comercio” (TLCs) y tratados bilaterales de inversión (TBIs)[1]. Considerando este último subgrupo, uno de los principales defectos puede asociarse al poder asimétrico que muestran las partes signatarias que, sin duda, termina influyendo en el diseño del acuerdo.

La desventaja a la hora de la negociación implica reconocer un enfoque de “lista negativa”, que obliga al país en desarrollo a denunciar a priori que sectores no se liberalizarán. Ello impediría al país signatario de regular una “innovación” financiera en el futuro (por caso, una nueva forma de derivados), por no haber anticipado la innovación ni reservado el derecho a regular durante la negociación. Claro que dicha anticipación resulta imposible.

La mayoría de los acuerdos muestra amplios requisitos de libre transferencia, no contando con ningún tipo de salvaguardia por balanza de pagos y/o algún tipo de excepción cautelar. Las inversiones suelen definirse en sentido amplio, incluyendo capitales de corto plazo (acciones, bonos, divisas, derivados y más). Ello influye a la hora de intentar imponer restricciones a la transferencia de fondos en momentos de crisis – y así juegan contra la perseverancia del balance macroeconómico del país afectado

Sorpresivamente, entre los pocos acuerdos que cuentan con una excepción cautelar están los firmados por Estados Unidos, aunque la definición de “cautelar” que observan estos tratados muestra un sesgo micro. Los negociadores de los Estados Unidos han enfatizado en repetidas ocasiones que el término existente no se corresponde con el uso de los controles de capital sino con medidas particulares lanzadas para evitar la quiebra de una entidad financiera particular.

Finalmente, este tipo de acuerdo instituye un esquema de resolución de disputas donde los inversores privados pueden terminar demandando al Estado Soberano ante los tribunales arbitrales. En el ámbito de la Organización Mundial del Comercio (OMC), las disputas resultan “de Estado a Estado” y, por lo tanto, lo que permite negociar en nombre del bienestar general.

Dicho análisis costo-beneficio queda patas arriba cuando el esquema de disputas es entre inversor y estado. Bajo este esquema, las firmas privadas y los inversores pueden elevar sus reclamos directamente contra los gobiernos que regulan el capital. En este contexto, puede darse el caso que algunos inversores terminen por trasladar el riesgo financiero asumido al momento de pactar un negocio. Aunque aparentemente lejanas, este tipo de actitudes han sido observadas en el contexto del NAFTA.

En definitiva, los acuerdos impulsados por EEUU tienen un sesgo muy pronunciado en pos de la liberalización de los mercados financieros así como por la apertura de la cuenta de capital. Por consiguiente, otorgan escasos espacios de política a los países en desarrollo y las economías emergentes. Mismo el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha denunciado lo restrictivo que resultan este tipo de acuerdos[2]. Debe destacarse que el FMI ha dado a conocer, recientemente, un nuevo informe donde fija su postura respecto al tema[3].

Los resultados de nuestro estudio sobre incompatibilidades entre TLC y la capacidad necesaria de regulación introducen una serie de potenciales reformas al esquema bilateral, las cuales, de aplicarse, lograrían solventar los principales problemas que actualmente presenta el esquema[4]. De esta forma, la introducción de algún tipo de salvaguardas permitiría evitar enfrentar demandas en los tribunales arbitrales internacionales (como el CIADI), que podrían surgir si se enfrenta una situación crítica en la balanza de pagos. Frente a una situación límite, un país signatario de un TLC con EE.UU. podría verse enfrentado a una demanda si decidiese cerrar su cuenta de capital aún cuando el mismo FMI lo hubiera aconsejado – tal como lo hizo con Islandia al momento de la crisis del año 2008.

En primer lugar, se plantea la conveniencia de introducir un enfoque de lista positiva, tal como se observa bajo la órbita de la OMC. Esto permitiría a las naciones liberalizar sectores específicos a medida que éstos alcancen los niveles límite adecuados de desarrollo institucional, y no bloquear la posibilidad de regulaciones futuras que puedan necesitarse.

En segundo lugar, se plantea estrechar la definición de inversiones e inversores, a fin que los tipos de inversión que presenten mayor inestabilidad (tales como deuda soberana, deuda y acciones de corto plazo, comercio de divisas y derivados) queden bajo la tutela de los reguladores nacionales y globales, y no bajo la esfera de los acuerdos. Debe destacarse que esto ha sido recomendado por algunos funcionarios del FMI y, más recientemente, incluido como una posible opción por la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo en un nuevo conjunto de lineamientos que ésta ha lanzado sobre acuerdos de inversión[5].

En tercer lugar, los tratados deberían contar con salvaguardias de balanza de pagos y excepciones cautelares que permitiesen el uso de regulaciones (controles) sobre los flujos de capitales en el corto plazo.
Finalmente, y ciertamente relevante, en aquellos casos en que los acuerdos se superponen con la reforma regulatoria financiera, éstos deberían estar sujetos a una solución de disputas “de estado a estado” y en consulta con las autoridades y los expertos en políticas monetarias y económicas.

Los procesos y procedimientos que a continuación se enumeran, podrían considerarse como parte de las reformas necesarias:

1. Abstenerse de tomar nuevos compromisos en regímenes que sean incompatibles con la capacidad de implementar cualquier tipo de regulación sobre la cuenta de capital (RCCs). Las naciones podrían abstenerse de firmar acuerdos sin las adecuadas salvaguardias y solución de disputas. Sin embargo, esa no es una opción para las numerosas naciones que ya son parte de TLCs y TBIs que no cuentan con el adecuado espacio de políticas para regular los flujos de capital. Aunque algunas naciones, como Bolivia y Ecuador, han comenzado simplemente a retirarse de sus obligaciones respecto a los tratados, por caso, denunciado (no renegociando) el acuerdo al momento de su expiración.

2. Adoptar “interpretaciones” de los términos existentes de los tratados. Algunos acuerdos permiten “notas interpretativas’ o enmiendas que podrían clarificar o cambiar los términos existentes. A modo de ejemplo, puede citarse el pedido de los congresistas Barney Frank y Sander Levin al Tesoro de los Estados Unidos para que se introduzca una nota interpretativa que permitiría las flexibilidades apropiadas para implementar las regulaciones / controles bajo los tratados de los EE.UU.

3. Enmendar los tratados existentes para reconciliar las actuales incompatibilidades. Otra ruta de reforma sería las enmiendas formales a tratados existentes. Un nuevo conjunto de lineamientos para los tratados de inversión que equilibra mejor la protección y el desarrollo del inversor incluye la posibilidad de enmendar tratados existentes como opción de reforma (UNCTAD 2012).

4. Diseñar nuevas reglas para futuros tratados. Los tratados que se encuentran en negociación o los tratados futuros podrían ser diseñados para tener una definición de inversión más estrecha, negociaciones de lista negativa, excepciones adecuadas de balanza de pagos y cautelares, un tratamiento especial y diferenciado, y procedimientos de solución de disputas que agoten los remedios domésticos y cuenten con una solución de disputas “de estado a estado” y en consulta con autoridades y expertos en macroeconomía y asuntos monetarios. Los nuevos lineamientos de la UNCTAD hacen recomendaciones en línea con estas ideas. Cabe destacar que naciones como Australia han comenzado a negociar acuerdos de comercio sin la presencia del esquema de resolución de disputas inversor-estado.

Avanzar con normas que impiden introducir algún tipo de regulación sobre los movimientos financieros de corto plazo, pese al amplio reconocimiento que actualmente existe sobre los efectos nocivos que dichos flujos pueden generar en la economía real, conlleva graves riesgos.

De vuelta al pasado, si algo caracterizó a la política económica en el mundo de postguerra fue la fuerte autonomía en materia política monetaria así como la amplia estabilidad que mostró el esquema cambiario. En pos de lograr dicho objetivo, ciertamente, hubo de imponerse fuertes restricciones a la libre movilidad de capitales.

Tal escenario comienza a transformarse hacia fines de los años 60s, momento a partir del cual la presencia de controles comienza a ser considerada como una herejía y su uso a ser ampliamente descalificado por la academia. Así las cosas, el arribo de la crisis financiera en 2008 vuelve a destacar la importancia de regular las finanzas transfronterizas. El mismísimo FMI recomienda a Islandia utilizar este tipo de herramienta, para luego encabezar el debate acerca de la conveniencia de reintroducir algún tipo de regulación por sobre los movimientos de capitales de corto plazo.

Así las cosas y pese al nuevo consenso, algunos formuladores de políticas y académicos han expresado su preocupación respecto a la posibilidad de que varias naciones no cuenten con la flexibilidad necesaria para implementar dichas regulaciones, ello debido a tratados de comercio e inversión de los que son parte.

Las negociaciones en torno a la firma del TPP representa una importante oportunidad para introducir este nuevo enfoque. Más aún, varios de los países que participan de las negociaciones han aprovechado de este tipo de herramientas en el pasado. Restaría ver si EE.UU. estaría dispuesto a reconocer la imposición de algún tipo de regulación, pero la tarea no parece sencilla: el lobby financiero sigue siendo muy poderoso en la política norteamericana.

Leonardo E. Stanley (lstanley@cedes.org) es nvestigador Asociado del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) y Profesor Asociado en la Universidad Nacional de Buenos Aires (UBA). Ha publicado “Control de capitales – medidas macroeconómicas, políticas microeconómicas y decisiones en materia institucional: una comparación entre países Latinoamericanos y Asiáticos” por la Universidad TUFTS/GDAE http://ase.tufts.edu/gdae/WorkingGroup_FDI.htm Colabora con el CIP Programa de las Américas, www.americas.org

Recursos:

Una versión completa del reporte del Centro Pardee se encuentra disponible en: http://www.bu.edu/pardee/2013/03/04/car-task-force-report/

Un análisis introductorio al reporte se encuentra disponible en: http://www.bu.edu/pardee/publications-library/iib-global-trade-reform/