Desde la perspectiva mexicana, la inversión extranjera directa constituía
la esencia del Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN) de 1994. México
esperaba que la liberalización atraería un flujo de inversión estadounidense, que
a su vez estimularía su surgimiento como plataforma manufacturera del continente. Además
de la transformación industrial, se esperaba que la inversión extranjera directa (IED)
produjera beneficios ecológicos al impulsar el crecimiento de sectores industriales más
limpios, transferencia de tecnología y prácticas idóneas administrativas. No resultó así.
En la cima de las expectativas de México estaba la IED en la industria de la tecnología
de la información (TI). Más allá de los beneficios comunes a toda IED, como empleos
e intercambio con el extranjero, la industria de la TI ofrecía el prospecto de un perfeccionamiento
de la industria a través de capturar la tecnología de más avanzada vanguardia, nuevas
capacidades, entre ellas administración empresarial y ecológica transferida desde las corporaciones
trasnacionales (CTN), y la integración a la industria de más rápido crecimiento
en el mundo. Dicho proceso haría avanzar a las empresas y trabajadores locales en la cadena de
valores de la TI mundial, desde el ensamblado y subensamblado con bajos salarios hasta la fabricación
y diseño complejos con aplicación intensiva de conocimiento. Un emporio vibrante de TI
podía también constituir el fundamento de un desarrollo sostenido y de base amplia del
empleo local. Lo que es más, se consideró que la TI era una alternativa "limpia y
verde" a las industrias tradicionales "de chimenea".
De emporio a enclave
Por su proximidad geográfica al formidable mercado estadounidense de TI, México
se hallaba bien situado para llegar a convertirse en un emporio manufacturero para América del
Norte y todo el hemisferio occidental. Bajo las políticas industriales de substitución
de importaciones entre los años 1940’s y 1960’s, las empresas mexicanas habían desarrollado
capacidades substanciales de diseño y producción locales de TI. A principio de los años
1990’s, alrededor de 50 empresas de Guadalajara producían computadoras y componentes que se vendían
tanto en los mercados nacionales como mundiales.
Impulsada por la inversión estadounidense, la pequeña pero prometedora
industria de TI en Guadalajara gozó de una súbita ola de prosperidad luego de la firma
del TLCAN. Entre 1994 y 2000, la IED en el sector electrónico se quintuplicó y el valor
de las exportaciones se cuadruplicó. En Guadalajara se expandieron, o bien se establecieron, las
trasnacionales de primera línea, tales como Hewlett Packard, IBM, Intel, Lucent Technologies y
NEC, a las que pronto siguieron fabricantes contratistas como Flextronics, Solectron, Jabil Circuit y
SCI-Sanmina. Para 1998, Guadalajara—recién apodada "El Valle del Silicón Mexicano"—exportó casi
$8 mil millones de dólares en productos de TI.
Fue un triunfo efímero. Con las drásticas reestructuración y reducción
recesivas de la industria entre 2001 y 2003, las trasnacionales de primera línea cerraron todas
sus operaciones de computadoras y periféricos en Guadalajara, excepto ventas y servicios, trasladándose
a China y otras regiones del Este de Asia. Las exportaciones se desplomaron un 60%, la IED cayó un
123%, y se perdieron 20,000 empleos. Los fabricantes contratistas se quedaron, sobreviviendo a base de
pedidos de productos más diversificados.
Aunque para cualquier nación es difícil soportar estas drásticas
recesiones de la industria mundial, México era especialmente vulnerable: había pocos incentivos
que conservaran a las CTN en Guadalajara. De ser un emporio, la industria involucionó hasta volverse
un enclave con muy pocas relaciones entre las compañías de TI extranjeras y las empresas
o mercados locales. En lugar de evolucionar para formar una base de suministros para las CTN, la mayoría
de las empresas locales cerraron.
Desde 2003, las CTN en Guadalajara compensaron la situación hasta cierto grado
mediante el desarrollo industrial de equipo "duro" a "suave", que conlleva una mayor
especialización laboral. Sin embargo, el sector de TI de Guadalajara continúa operando
en un enclave extranjero prácticamente autocontenido, con muy pocas conexiones a la economía
nacional.
Beneficios ecológicos
La industria mundial de la TI presenta desafíos ambientales significativos para
el desarrollo industrial sustentable. Dada la imagen "limpia y verde" de la TI, en los países
en desarrollo típicamente se otorga baja prioridad a la regulación y vigilancia de este
sector. En especial, las normas de salud ocupacional son incompletas o no existen. Con todo, existen
importantes problemas de salud en el trabajo y para la comunidad y el ambiente en relación con
el ensamblado y la elaboración de TI. Los más relevantes son la amplia variedad de productos
químicos altamente tóxicos—solventes, ácidos, alcohol—que se utilizan en la fabricación
de este tipo de productos.
En México, se dejó que la industria de la TI se regulara a sí misma
en su mayor parte. La regla más importante—el requisito de no almacenar desechos tóxicos
en sitio—no se aplicó como era debido. Las pruebas disponibles indican que las compañías
afiliadas a CTN’s fueron menos que diligentes en manejar los desechos tóxicos en la década
de 1990. Aunque todas las empresas de primera línea donde los autores realizaron entrevistas,
expresaron que devolvieron a Estados Unidos todos sus desechos tóxicos a través de compañías
certificadas para este fin—como así lo requieren también las normas mexicanas—ninguna presentó avisos
de que ello se hubiera hecho a las autoridades del país.
La naturaleza de territorio cerrado, o enclave, del desarrollo de la TI implicó que
la IED no generara gran cosa en el terreno de los beneficios ecológicos, ya que la difusión
de prácticas idóneas y de tecnología limpia se logra en su mayor parte a través
de las cadenas de abastecimiento de las CTN. Por otra parte, México otorgó baja prioridad
a la regulación del sector de la TI, casi dejando que estas empresas se regularan por sí mismas.
¿Por qué la IED no pudo promover un emporio dinámico de la industria
de TI? En el nuevo libro The Enclave Economy; Foreign Investment and Sustainable Development in Mexico’s
Silicon Valley *, basado en extensas investigaciones de campo y análisis cuantitativos, encontramos
que la falta de vínculos con el resto de la economía se originó en la intersección
de dos factores: 1) un cambio en la estrategia mundial de las trasnacionales de la TI hacia la modalidad
de subcontratar (lo que se ha bautizado como "outsourcing") a los grandes fabricantes contratistas,
y 2) la actitud pasiva del gobierno mexicano en relación con la IED.
Las redes globales de producción
A principios de los 1990’s las trasnacionales de la TI se abocaron a una nueva estrategia:
la de subcontratar sus funciones de fabricación, con lo cual la industria se reconfiguró como
una red mundial de producción distribuida en tres niveles. En el más elevado, están
las corporaciones trasnacionales de primera línea—como HP, Dell, IBM—que poseen la presencia de
su marca y capacidades de diseño y mercadotecnia a escala mundial, y que obtienen las utilidades
más elevadas. En el siguiente nivel se encuentran los fabricantes contratistas (FC) que ensamblan
los componentes y los convierten en una gama de productos electrónicos bajo contrato con las CTN
insignia. En el tercer nivel están los proveedores de componentes—desde grandes compañías
a pequeñas empresas familiares—que venden insumos principalmente a los FC y operan con mínimos
márgenes de utilidad.
En lugar de seguir una estrategia "regional"—subcontratar compañías
ubicadas en los países donde las CTN de primera línea ya tenían presencia—éstas
adoptaron una estrategia "global", prefiriendo empresas con sede en California como Flextronics,
Solectron, Jabil Circuit y SCI-Sanmina. Relativamente pequeñas al principio, estos fabricantes
contratistas (FC) pronto crecieron hasta volverse ellas mismas grandes trasnacionales, primordialmente
desarrollando una base de abastecimiento global altamente eficiente y de muy bajo margen.
Con base en esta nueva estrategia, las CTN de primera línea prescindieron de los
fabricantes de TI mexicanos e invitaron a "sus" ensambladoras a establecerse en conjunto en
Guadalajara, expulsando del negocio a los fabricantes locales de TI. Para 1994, más de 37 de las
empresas nacionales que habían florecido durante los 1990’s habían sido eliminadas. Tanto
las CTN como los FC también pasaron por alto a otros proveedores potenciales menores: más
del 95% de todos los productos y servicios empleados por las CTN y FC ya eran importaciones.
El fracaso de la política gubernamental
Una vez aprobado el TLCAN, el gobierno mexicano adoptó una actitud de pasividad
con respecto a la IED. Las políticas para promover la industria fueron desmanteladas y fue muy
bajo el apoyo oficial a la capacitación, investigación y desarrollo administrativos y técnicos,
o a la inversión interna de parte de pequeñas y medianas empresas.
Las políticas comerciales de México favorecieron las importaciones y a
los inversionistas extranjeros. Básicamente, el gobierno entregó su confianza a fuerzas
del mercado: los bajos salarios del sector manufacturero y la proximidad del país al mercado estadounidense.
Pero depender solamente de fuerzas del mercado—lo que llamamos "mentalidad de maquila"—para
impulsar la industria, encierra trampas insospechadas. En primer término la industria de la TI
se halla altamente concentrada en términos tanto geográficos como de estructura industrial.
Asia y Estados Unidos representan el grueso de la manufactura, obstaculizando el ingreso de nuevos participantes.
En segundo lugar, las intensas presiones de los costos dentro de la industria socavan
la sustentabilidad del trabajo de ensamblaje con salarios bajos. Los FC tienden a desplazar rápidamente
sus operaciones de ensamblaje a sitios que ofrecen costos menores cuando las condiciones mundiales cambian.
Aunque en México los salarios son bajos en relación con los de Estados Unidos, son mucho
menores en China.
En tercer lugar, se adquiere poca especialización en el trabajo de ensamblado;
y en cuarto, los márgenes de utilidad mínimos significan que las empresas abastecedoras
carecen de capital suficiente para invertirlo en perfeccionamiento tecnológico.
Los países que han estructurado con éxito activos de información
y conocimiento que les permitieron avanzar en la cadena de valores—Taiwan, Corea, China, Brasil—lo hicieron
con el auxilio de políticas industriales agresivas y proactivas para superar las fallas del mercado;
capacitación de administradores y trabajadores; respaldo a la educación y a la investigación
científicas; y acceso a créditos para las empresas nacionales. También han promovido
el acceso a sus mercados internos y se han apoyado en ellos, mientras que México se limitó a
concentrarse en la promoción de exportaciones.
Políticas recomendadas para incrementar los beneficios de la inversión
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Lecciones para los países en desarrollo
La experiencia de Guadalajara en la TI ofrece cinco lecciones en cuanto a las políticas
para que los gobiernos puedan aumentar los beneficios de la IED para una industrialización sustentable.
La primera, es aprovechar los beneficios de la IED requiere que los gobiernos determinen explícitamente
metas de desarrollo e integren la IED en el logro de estas metas.
La segunda es que las políticas también necesitan aumentar las capacidades
de las empresas nacionales para integrarse plenamente a la cadena de valores y progresar dentro de ella.
La experiencia mexicana demuestra claramente que al tratar la IED como un fin en sí mismo, y no
como parte de una estrategia de desarrollo comprehensiva, se generarán muy probablemente pequeños
enclaves en lugar de un crecimiento de base amplia.
La tercera es que fiarse solamente de los bajos salarios para atraer la IED hace a los
países en desarrollo vulnerables al abandono repentino de las CTN. Hay que desarrollar la base
y los mercados de abastecimiento locales que eleven la probabilidad de que las CTN permanecerán
en épocas de crisis y realizarán inversiones adicionales.
Cuarta, el logro de un conjunto de beneficios ecológicos requiere políticas
ambientales proactivas. La expectativa que tenían las CTN de "prácticas idóneas" no
se materializó en México. Como resultado, las empresas con base en México no satisfacen
las nuevas y exigentes normas ecológicas de la Unión Europea y quedarán fuera de
ese mercado.
Quinta, para los países en desarrollo los beneficios de la IED en TI son limitados.
Las barreras significativas al ingreso, aun en el tercer nivel, como proveedores, indican que será muy
arduo para los países en desarrollo ganarse una posición firme en la industria mundial
de la TI en la ausencia de una política gubernamental sólida y cambios simultáneos
en los intereses estratégicos de las CTN. Incluso aplicando políticas industriales proactivas,
puede no ser posible para los países de industrialización tardía progresar mucho
más allá del ensamblado y la manufactura de especialización media.
