La transparencia local sigue opaca para muchas comunidades mexicanas

En junio de 2002, el presidente mexicano Vicente Fox Quesada respondió positivamente a la sociedad civil mexicana e impresionó a la comunidad internacional cuando firmó la primera ley relativa a la libertad de información del país. Confeccionada atípicamente con la colaboración de personas ajenas a la política y aprobada unánimemente por ambas cámaras del congreso, la nueva ley de transparencia se considera una de las reformas democráticas más transformadoras en la historia de México, un paso crucial en el combate al añejo problema de la corrupción nacional.

A menos de tres años, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Gobierno ya ha producido algunos alentadores casos de logro. Al mismo tiempo, el nuevo derecho a estar informados sigue siendo esquivo en el nivel local, en poblados como Catorce, en el estado de San Luis Potosí.

Hoy, una coalición no lucrativa diseñó un sistema conocido como Ciudadanos por la Transparencia Municipal, Cimtra, que permita supervisar el cumplimiento de los cabildos.

Incluso en ausencia de este instrumento municipal, algunos estados comenzaron a informar que ocurría un descenso en los niveles de corrupción. Sus ciudadanos están solicitando información que hace cuatro años no se había hecho pública, y el gobierno la está otorgando. Pero en la mayoría de los municipios, los ciudadanos siguen sin contar con mayor acceso a la información pública de lo que obtenían antes de que se aprobara dicha ley.

Con el fin de instrumentar medidas de transparencia a nivel local, los gobiernos estatales deben adoptar sus propias versiones de la ley federal. Aun así, en los estados que han adoptado y puesto en operación leyes de transparencia, apenas 25 de los 1 062 municipios aplican ya regulaciones de apertura de archivos. Eso significa apenas el uno por ciento de los municipios mexicanos. El resultado es que, especialmente en los municipios rurales marginados, los ciudadanos mexicanos continúan siendo víctimas de esa corrupción y esos chanchullos oficiales que las leyes creadas intentaban combatir. La ironía no es que algunos residentes continúen siendo víctimas de la corrupción, sino que se les niegue el acceso a la información pública, pese a vivir en un Estado que pregona la libertad de información.

La corrupción continúa siendo una plaga en México, y le cuesta al gobierno alrededor de 60 mil millones de dólares al año, según la empresa International Consulting Group. El año pasado, México tuvo un desempeño muy pobre en transparencia, según el International Corruption Perception Index, que mide cómo perciben los empresarios y los analistas del país el nivel de corrupción de un país en particular. De un rango de 10 (muy limpio) a cero (muy corrupto), México calificó con 3.6, y se situó en el lugar 64 de 146 países. Recibió la misma calificación que Tailandia y Ghana.

En el contexto, Finlandia fue el primer lugar, con una calificación de 9.6, y Bangladesh y Haití quedaron en último lugar con 1.5 de puntaje. Estados Unidos obtuvo 7.5, compartiendo el puesto 17 con Irlanda y Bélgica.

Según la Secretaría de la Función Pública1, del gobierno mexicano, se calcula que 10 por ciento del gasto de los contratos públicos en México se lo come la “mordida”, o soborno2. Recientemente, los tres principales partidos políticos fueron multados por financiamiento ilegal de sus campañas.

Nadie pondría en duda que las comunidades rurales pobres son víctimas potenciales de la corrupción precisamente porque carecen de información acerca de sus derechos. En muchos poblados y ciudades pequeñas de México, los funcionarios, por rutina, niegan la más básica información pública. Por ejemplo, pese a que la ley de transparencia en el estado de San Luis Potosí requiere específicamente que el directorio de los empleados municipales sea abierto, los funcionarios del municipio rural de Catorce se niegan a proporcionarlo a sus ciudadanos. Por más de un año, los funcionarios de Catorce han acallado resueltamente las acusaciones de que algunas personas en la nómina del poblado no brindan servicios verificables a la municipalidad.

Una mirada a cómo funciona ( o no funciona) la ley de libertad de información en Catorce y otros municipios pequeños de San Luis Potosí revela algunos de los retos que siguen impidiendo que el actuar gubernamental sea transparente para los ciudadanos más vulnerables.

Cuando en el estado de San Luis Potosí fracasan los esfuerzos en pos de una transparencia, esto ocurre por las siguientes razones:

• Muchos ciudadanos no conocen la nueva ley
• Aquellos que sí conocen la nueva ley no entienden plenamente su funcionamiento
• Aquellos que entienden cómo funciona no tienen la confianza o el respaldo necesario para emprender la liberación de los documentos públicos que obran en poder de los funcionarios recalcitrantes
• No hay mecanismos efectivos que garanticen que las obstinadas autoridades respeten la ley.

 

Breve historia de la transparencia en México

Teóricamente, el concepto de libertad de información en México no es algo nuevo. En 1977, el Congreso reformó el artículo 6 de la Constitución mexicana para que incluyera estas palabras: “El Estado garantizará la libertad de información”. Sin embargo, no se crearon mecanismos para otorgar a los ciudadanos acceso a los archivos. El gobierno mexicano, cuya tradición de impunidad y corrupción está muy documentada y firmemente incrustada en la cultura de la sociedad mexicana, simplemente siguió sin dar información al público. Como resultado, consistentemente las encuestas muestran que los ciudadanos mexicanos siguen siendo muy desconfiados del gobierno y rara vez buscan oportunidades de intervenir en el sistema político. Los esfuerzos esporádicos de la sociedad civil por combatir la secrecía, el compadrazgo y la corrupción en el gobierno en los últimos veinte años han sido infructuosos.

Luego, en 2001, el departamento de supervisión administrativa y auditoría del gobierno mexicano, Secodam3, comenzó a redactar versiones preliminares de una ley de información como parte de una iniciativa contra la corrupción. Pero los observadores la hallaron débil. Los críticos se quejaron de que el borrador parecía orientado a proteger la confidencialidad del gobierno más que el derecho del público a enterarse. Los abogados de derechos humanos, los periodistas y los académicos se movilizaron con rapidez y redactaron una propuesta más fuerte, que eventualmente sometieron al Congreso. Conocidos informalmente como el Grupo Oaxaca, la coalición cabildeó en el Congreso por meses para que la resolución pasara. En un momento en que crecía el interés nacional e internacional, los miembros de la coalición exigieron más apertura del gobierno mexicano. Después de varios meses, el Congreso aprobó la legislación. El lenguaje de la ley de derecho a estar informados se apoyó muy fuertemente en el documento de Secodam, pero incluyó algunos poderosos adendos del Grupo Oaxaca.

“El producto final es una ley muy buena”, dice Kate Doyle, analista principal y directora del Mexico Project, de National Security Archive, con sede en Washington DC. “Está muy bien concebida, bien articulada e inequívoca en su intento de garantizar el derecho de los ciudadanos a obtener información del ramo ejecutivo”4.

Después de la aprobación de esta ley federal, el 12 de junio de 2002, las entidades federativas se apresuraron a ratificar su propia legislación de transparencia.5 Las nuevas leyes, que en teoría favorecían la apertura y no la secrecía, requieren que las dependencias gubernamentales publiquen información básica rutinariamente y que permitan al público, fácil y rápidamente, solicitar la información pública no divulgada. Los ciudadanos tienen el derecho a apelar cualquier negativa de información y demandar legalmente al gobierno si estas apelaciones son denegadas.

Un elemento clave de la ley federal es que aquella información que se supone es ya pública, debe ponerse a disposición sin que medie solicitud alguna.

Uno de los componentes cruciales es la formación del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI). Con éste, por vez primera los mexicanos cuentan con una dependencia cuyo propósito primordial es garantizar que los 250 ramos federales y autónomos respondan apropiadamente a las solicitudes de información pública.6 Según el IFAI, un 80 por ciento de las solicitudes que recibe su sitio electrónico tienen por resultado la liberación de informes.

Tanto la ley federal como las leyes estatales de transparencia permiten sancionar a los servidores públicos que escondan, alteren o destruyan información pública. Dichas leyes también contemplan el retener alguna información, sobre todo aquella que invada la privacía personal o la que esté clasificada o sea confidencial. Las dependencias gubernamentales tienen veinte días hábiles para proporcionar la información solicitada o para explicar por qué no se concede. Si una dependencia sostiene que los documentos solicitados son confidenciales, los comisionados del IFAI deben dilucidar si esta situación está o no justificada. La ley federal incluye una cláusula innovadora que prohibe específicamente que el gobierno retenga cualquier información concerniente a las violaciones a los derechos humanos o a crímenes contra la humanidad.

No obstante, la reforma tiene sus debilidades. No hace lo suficiente por combatir la secrecía en el Congreso o en el aparato judicial, que es famoso por corrupto.7 Además no exige que los partido políticos publiquen información acerca de sus fuentes de financiamiento. Lo que es peor es que su instrumentación deja mucho qué desear.

 

Municipios mexicanos con regulaciones de transparencia registradas*
Entidades mexicanas con leyes de transparencia activas	Número de municipios en la entidad	Número de municipios con regulaciones de transparencia registradas	Municipios con regulaciones de transparencia registradas
Sinaloa	18	9	Ahome, Cósala, Culiacán, El Rosario, Escuinapa, Guasave, Mazatlán, Mocorito, Sinaloa
Guanajuato	46	4	León, San Felipe, San Miguel de Allende, Victoria
Coahuila	38	3	Piedras Negras, Ramos Arizpe y Torreón
Estado de México	122	3	Naucalpan, Tlalnepantla y Metepec
Nuevo León	51	2	Monterrey y San Pedro Garza García
Jalisco	124	2	Guadalajara y Zapotlán el Grande
Querétaro	18	1	Querétaro
Colima	10	1	Colima
San Luis Potosí	58	0
Aguascalientes	11	0
Michoacán	113	0
Durango	39	0
Morelos	33	0
Zacatecas	57	0
Yucatán	106	0
Quintana Roo	8	0
Veracruz	210	0
TOTAL	1062	25
Porcentaje	43.7%	1.02%
Número de municipios en México *(INAFED)	2 430
Fuente: International City and County Management, IFAI. *en agosto de 2004.

 

El ejemplo de San Luis Potosí

En marzo de 2004, el estado de San Luis Potosí publicó su ley de transparencia,8 y tres meses después lanzó la Comisión Estatal de Garantía al Acceso de la Información (CEGAI).9 El propósito principal de la comisión es garantizar el cumplimiento de la ley estatal de transparencia. Compuesta por un presidente con voto y tres comisionados con voto, la dependencia comenzó a funcionar el 28 de junio de 2004.

Quienes abogan por la transparencia en la entidad esperaban que la comisión significaría una nueva era en la transparencia del gobierno en un estado de 2.3 millones de personas. A semejanza de la ley de libertad de información federal, la ley potosina garantiza el derecho ciudadano de obtener información pública de las dependencias del gobierno que manejan fondos públicos, incluidos los ramos judicial y legislativo. Requiere que las dependencias divulguen datos de sus operaciones, presupuestos, actividades, personal y programas. Concede también a los ciudadanos el derecho de solicitar expedita y fácilmente archivos que todavía no se divulgan, y en teoría garantiza sanciones a aquellos funcionarios que no proporcionen información pública, o que extravíen, destruyan, alteren o escondan documentos públicos.

Pero los abogados en pos del derecho a la información en San Luis Potosí se quejan de que, en la práctica, la ley estatal está muy por debajo de la ley federal y que la comisión estatal no ha sido eficaz en profundizar la transparencia. “Hasta ahora, no ha habido ningún avance notable en San Luis Potosí”, dice Samuel Bonilla, coordinador estatal de Libertad de Información AC, conocida como Limac. Gracias a los fondos que recibe de Open Society Institute y del National Endowment for Democracy, Limac ha sido la punta de lanza en la promoción del derecho de los individuos a la información pública. Esta ONG cumple su trabajo a través de capítulos o sedes estatales, que abogan por leyes que obliguen al gobierno a cumplir con la apertura de sus archivos y que asesoran a las personas en lo individual a que accedan a la información pública.10

Según Bonilla, periodista de profesión, incluso las dependencias estatales encargadas de informar al público se resisten a abrir sus archivos. El año pasado, un socio de Limac solicitó información de la oficina de relaciones públicas del gobierno relativa a los gastos de dicha oficina en medios de comunicación. “La oficina lo envió a su sitio electrónico”, dice Bonilla, “pero fue una treta, porque la información que él quería no estaba en el sitio electrónico. Tuvimos que presionarlos hasta que finalmente le enviaron la específica que solicitó, que eran copias de cuentas y facturas de los medios de comunicación”.

Quienes abogan por la transparencia se han topado con una desalentadora cultura de renuencia entre los servidores públicos potosinos, a nivel estatal y municipal. “Necesitamos cambiar los paradigmas culturales que les hacen pensar que la información con que trabajan les pertenece y que los ciudadanos no tienen el derecho a ella”, dice Bonilla. Cuando se le pregunta acerca de los cambios que ha traído la ley para los 58 municipios de San Luis Potosí, Bonilla replica: “Ninguno”.

El municipio de Catorce es un buen ejemplo. Con una población de 11 138 residentes, este remoto cabildo gobierno 120 pequeños poblados y ranchitos esparcidos en más de 1270 kilómetros cuadrados de terreno montañoso y desierto de altura. Los residentes son sobre todo campesinos, jornaleros y pastores de ovejas.

El actual gobierno municipal de Catorce asumió el cargo en enero de 2003, tres meses antes de que el congreso estatal aprobara la ley de acceso a la información. El nuevo gobierno local se vio a cargo de uno de los municipios más pobres y marginados de San Luis Potosí. Pronto asumió una política de negarse a proporcionar incluso la información más elemental acerca de sus operaciones. Aun después de aprobada la ley, los funcionarios municipales continuaron reteniendo información que la nueva ley estipula que debe divulgarse al público sin que los ciudadanos tengan que solicitarla.

Por ejemplo, el 24 de marzo de 2004, Gloria Hidalgo, directora de programa del proyecto Auris, un esfuerzo no lucrativo, con sede en Catorce, solicitó acceso a información pública básica, incluido el presupuesto municipal, el directorio del personal y la estructura de la jerarquía municipal. De acuerdo con la nueva ley, esa información debía estar publicada. Once meses después de su solicitud original, el gobierno municipal no le había proporcionado información alguna. Cuando en febrero de 2005 Hidalgo llamó al munícipe Román Castillo para pedirle de nuevo la información, el alcalde respondió que había puesto la información en el sitio electrónico por algunos meses, pero que la había quitado porque costaba mucho mantener un sitio en la red. La revisión mensual que Auris hizo del sitio electrónico durante 2004, no coteja la aseveración de Castillo. Sin embargo, cuando Hidalgo le hizo ver a Castillo que dicha información debía estar en papel, Castillo le dijo que volviera a meter la solicitud y le colgó el teléfono.

La falta de disponibilidad en la información pública del municipio de Catorce ha propiciado una miriada de actividades irregulares o abusivas. Por ejemplo:

• Algunos empleados de los servicios sociales locales, le cobran a los residentes pobres cuotas por servicios que deberían ser gratis (en un caso 400 dólares). Por si fuera poco, los empleados no le han proporcionado a los clientes los servicios por los que pagaron. Hasta la fecha, no se ha emprendido ninguna investigación acerca del uso de aquellos fondos.
• Los residentes se quejan de que los antiguos funcionarios municipales solicitaron programas federales para el beneficio de los pobladores y luego no le otorgaron los recursos del programa a los residentes. En un caso, relata un poblador, un antiguo empleado del ayuntamiento se acercó a las madres de un grupo de niños escolares y describió un programa de desarrollo que el funcionario conseguiría para beneficiar a la comunidad. Para eso le pidió a las mujeres que firmaran una hoja de papel en blanco. Subsecuentes indagaciones en torno al programa no produjeron respuesta alguna. Es poco claro qué programa, si hubo alguno, fue el que el funcionario solicitó con los nombres de las señoras.
• Varios residentes de Estación Catorce informaron que pagaron el equivalente a cien dólares en cuotas de “cooperación” para los trabajos de pavimentación de una calle, que estarían a cargo de los funcionarios municipales. Al mismo tiempo, los funcionarios se negaron a mostrar el presupuesto del programa o la fuente de su financiamiento. A los residentes que han pedido información presupuestal acerca de programas de obras públicas se les desaloja de las oficinas municipales.
• A una empleada del departamento de turismo estatal que afirmó que trabajaba como “voluntaria” y que donaba recursos personales para un taller del departamento de turismo en Estación Catorce, Auris le pidió ver el presupuesto del programa. La empleada se negó a dar información, y luego excluyó a los voluntarios de Auris de participar en otro taller de turismo con fondos del estado.
• Es muy frecuente que los empleados de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) dejen de viajar a los poblados de Catorce, viaje que tendrían que hacer mensualmente para registrar el uso de energía en los hogares. El resultado es que a los residentes se les cobra tarde y con cuotas mayores de las normales. La compañía no ha querido dar detalles que demuestren alguna investigación en torno a los cobros excesivos. No queda claro que se les haya devuelto dinero a los residentes a los que se les cobró de más.
• Un presidente municipal anterior solicitó viáticos a los residentes locales o a los ciudadanos mexicanos que trabajan en el extranjero para ir de viaje a Estados Unidos con el fin de comprar una ambulancia para los poblados de Catorce. Tanto los residentes como los migrantes donaron dinero para el viaje y la ambulancia. Los pobladores informan que nunca les reintegraron dinero o alguna explicación de por qué no se compró la ambulancia.

Incluso los funcionarios locales de buena voluntad no se sienten aludidos por la ley de acceso a la información estatal. Un funcionario dijo: “Hemos escuchado acerca de la ley de transparencia, pero no sabemos lo que significa o cómo aplicarla. Para nosotros son sólo palabras”.

Los municipios como Catorce son comunes en San Luis Potosí, dicen los activistas. Y la estructura actual de la ley estatal, sus mecanismos, ofrecen pocos incentivos a los funcionarios para que cambien sus actitudes.

Entre junio de 2004, cuando se instauró, y el 15 de febrero de 2005, la comisión estatal de transparencia, CEGAI,11 ha recibido 34 quejas relativas al acceso a la información, 23 de las cuales no se han resuelto.

Oralia Guzmán Mendoza, una periodista de la ciudad de San Luis Potosí, eventualmente obtuvo de CEGAI lo que estuvo buscando infructuosamente por más de un año: un reporte de viáticos del gobernador de San Luis Potosí, Marcelo de los Santos Fraga, incluido el costo de renta de un avión privado. Pero relata que no fue fácil. “la CEGAI parece más interesada en ayudar a los funcionarios que a que la gente acceda a la información”, dijo la periodista. “Se necesita que tengan más capacitación [los comisionados]”.

Incluso cuando la comisión ha otorgado su fallo en favor de los ciudadanos e instruido a las dependencias locales para que otorguen la información pública solicitada, algunas dependencias simplemente ignoran el mandato. Pese a que en teoría la ley contempla sanciones contra aquellos funcionarios que no cumplen, la comisión no tiene el poder de hacer cumplir las recomendaciones.

José Eduardo Lomelí, un comisionado de CEGAI, resaltó que la ley de transparencia estatal contempla sanciones de acuerdo con la ley de funcionarios públicos del estado, que busca que los supervisores castiguen a los empleados que no cumplen. Esta es una estipulación de lo más limitada porque la cadena de mando no incluye a nadie que pueda forzar a un presidente municipal a que entregue documentos públicos.

Ante la creciente ola de insubordinación de las dependencias, en febrero la comisión envió un caso para que el congreso lo revisara. El gobierno municipal de Ébano se había negado a seguir las instrucciones del CEGAI que le solicitó entregar documentos públicos a unos solicitantes. Los activistas dicen que la manera en que el congreso estatal maneje el caso de Ébano determinará la manera en que los funcionarios de San Luis Potosí responderán a las solicitudes de información.

Las ONG y la prensa continuarán jugando un papel importante en el desarrollo de regulaciones de transparencia en México, si mantienen la discusión en la agenda nacional y si continúan aplicando presión a los funcionarios, dice Eduardo Flores-Trejo, del Proyecto Atlatl, una ONG nacional.

Reconociendo la importancia de la transparencia a nivel municipal, un grupo de ONG con sede en México12 diseñó un instrumento para evaluar el cumplimiento de los cabildos mexicanos. Este instrumento cívico, Ciudadanos por la Transparencia Municipal, ayuda a los miembros de una comunidad a que supervisen y califiquen la transparencia municipal, particularmente los procesos administrativos y las finanzas públicas. El instrumento mide la transparencia de los gobiernos locales mediante una encuesta de 31 preguntas que los ciudadanos locales aplican con la asesoría de los organizadores. De los primeros 24 municipios que se sometieron a evaluación, sólo seis aprobaron. Pero cuando los organizadores ofrecen sugerencias y asesoría, los municipios tienden a mejorar, en la segunda aplicación del cuestionario. Hay planes para aplicar el instrumento de evaluación en los municipios de San Luis Potosí.

Es un proceso lento, dicen los activistas en favor del acceso a la información, pero la noción de una libertad informativa no se desvanecerá . Lo que se requiere en San Luis Potosí, dice Bonilla, es que el gobierno impulse y respalde a los ciudadanos que buscan el acceso a la información pública. “La gente debe conocer la ley y entenderla, y saber que sí funciona”, explica Bonilla. “Tienen que sentir que cuentan con el apoyo y la protección de la comisión de transparencia”.

 

Notas

1. Secretaria de la Funcion Publica, http://www.funcionpublica.gob.mx/.
2. Reyes, Leonarda. "Mexico: Corruption Notebook”, The Center for Public Integrity, http://www.public-i.org/ga/country.aspx?cc=mx&act=notebook, February 28, 2005.
3. http://www.secodam.gob.mx/index1.html.
4. Doyle, Kate. "Mexico’s New Freedom of Information Law”, National Security Archive. http://www.gwu.edu/~nsarchiv?NSAEBB/NSAEBB68/index4.html.
5. A finales de 2004, la mitad de los 31 estados mexicanos hubieron apobado leyes de acceso a la información y la otra mitad tienen propuestas pendientes.
6. Para más información sobre la ley federal de transparencia y IFAI, ver http://www.ifai.org.mx/.
7. Doyle. ibid.
8. Ley de Transparencia Administrativa y Acceso a la Información Publica del Estado de San Luis Potosí.
9. Comisión Estatal de Garantía de Acceso a la Información-San Luis Potosí.
10. LIMAC fue creado por miembros del Grupo Oaxaca. http://www.limac.org/.
11. Comisión Estatal de Garantía de Acceso a la Información-San Luis Potosí.
12. Entre estas ONGs están el Centro para Servicios Municipales “Heriberto Jara” (CESEM), Alianza Civica, Locallis, Vertebra, y la International City/County Management Association (ICMA).