Se avanza hacia el “TLCAN Plus”

“Quisiera que ustedes [de la prensa] registraran bien la magnitud de lo que significa eso. Es trascendente, es algo que va mucho más allá de la relación que hemos tenido hasta hoy” Declaraciones del presidente Vicente Fox sobre el TLCAN plus, en el avión presidencial regresando a México del rancho Crawford de George W. Bush, marzo 2005.1

Introducción

Tras 11 años de vigencia del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, la nueva etapa prevista se ha llamado “TLCAN plus” en México, “NAFTA plus” en Estados Unidos e “integración profunda” en Canadá. El nombre parecería lo de menos. Las élites de los tres países han avanzado velozmente en la conformación de un nuevo espacio político-económico, que en muchos sentidos será un solo país, el de “Norteamérica”. Se trata nada menos que de una “fusión”, de la construcción no sólo de un mercado único, como lo manda el TLCAN, sino de lo que será en muchos aspectos un solo Estado.

A diferencia del TLCAN, que consistió en un tratado único, negociado entre las partes y con al menos una mínima revisión del poder legislativo en los tres países, el TLCAN plus es más bien una visión emanada de las élites sobre el futuro de los tres países. Son ideas que empiezan a ser plasmadas mediante la firma de “regulaciones”, exentas, por lo visto, de la revisión del legislativo. Si bien se conoce por TLCAN plus, el nombre al final da una idea equivocada, porque no será un tratado, no habrá un solo texto ni una etiqueta única, dificultando así su detección. Tal vez por ello y para identificar mejor esta nueva fase, la sociedad civil mexicana ha recurrido al también mal nombrado ASPAN, o Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte, mote oficial para las cumbres realizadas entre los mandatarios de los tres países.

Cuando el TLCAN se negoció a principios de los 90, la sociedad civil tuvo poca oportunidad de opinar. En México no hubo consulta alguna. En el Congreso de aquel entonces, todavía controlado por el PRI, hubo un simulacro de debate. Hoy la sociedad civil de los tres países está mejor informada y movilizada, y en México el Congreso ya no aprueba automáticamente las iniciativas presidenciales. Quizá por eso esta vez, para profundizar la integración, no habrá tratado sino regulaciones, una especie de decreto ejecutivo para impedir la consulta civil y el escrutinio legislativo. Y por eso la importancia de conocer las ideas detrás de las medidas, para entender el futuro que las élites quieren construir en México, Canadá y Estados Unidos y para saber cómo reaccionar como sociedad civil.

Ya se han tomado los primeros pasos para la creación del nuevo espacio norteamericano en el cual México, en particular, tendrá que hacer los ajustes más profundos y los mexicanos las preguntas más difíciles sobre nuestra identidad y destino como nación. En Canadá, si bien el tema es aún bastante desconocido, ya hay una animada discusión al respecto en centros académicos y ONG.2

La identidad y soberanía estadounidenses quedarán incólumes, siendo el país con más que ganar y menos que perder. ¿Las recompensas? Para Estados Unidos, el poder decidir sobre asuntos tan importantes como la “expansión” de sus fronteras dentro del marco de la seguridad regional y sobre el acceso a recursos naturales estratégicos, particularmente el petróleo, el gas y el agua dulce. Para las élites comerciales, manufactureras y financieras de México y Canadá el TLCAN plus significará una frontera “porosa” para sus productos y servicios, y el acceso irrestricto al mayor mercado de consumidores en el mundo, el de EEUU.

Las élites del sector privado de los tres países obtendrán ventajas adicionales en esta nueva “colectividad”, pero Estados Unidos, su gobierno e iniciativa privada, serán los más beneficiados. Desde luego, los tres países no serán socios iguales, como tampoco lo fueron Canadá y México en el TLCAN. Hoy como ayer, tampoco se tomarán en cuenta las enormes asimetrías entre EEUU y sus socios menores, lo cual, previsiblemente, significará una pérdida de soberanía para éstos.

A pesar de los grandes beneficios que “Norteamérica” traerá para Estados Unidos, en su origen no parece haber sido idea del gobierno de ese país. Más bien ha sido una obra en construcción durante más de una década de parte de académicos y empresarios de Canadá y Estados Unidos y, sorprendentemente, del presidente Fox tras su elección, o, para mayor precisión, de cercanos asesores y colaboradores de éste.

Después de un rechazo inicial, la idea de la “comunidad norteamericana” también ha madurado entre los estrategas gubernamentales en Estados Unidos y hoy un convencido George W. Bush la impulsa con vigor.

Para las élites la premisa detrás de esta “integración profunda” es el “éxito rotundo” del TLCAN. Resulta sorprendente la aceptación acrítica de las supuestas bondades del TLCAN, aun entre ciertos académicos. Muchos estudiosos no van más allá de señalar el indiscutible aumento en la inversión privada y en el volumen de comercio entre los tres países que ha resultado.3 Se subraya también el grado de integración logrado, pues para algunos productos ya no existen fronteras. Los productos fluyen tan fácilmente de un país a otro que la frontera en esencia se ha borrado.

Pero en estos análisis se disimulan o se omiten los efectos negativos del TLCAN.

Con motivo de su décimo aniversario, en medio de los palmarés y las loas que se escucharon entre los gobernantes por los “ganadores” que ha creado el TLCAN, se omitió mencionar otra realidad: el pueblo mexicano es el gran “perdedor”. El pueblo mexicano se debate en una situación de mayor desempleo, pobreza y desigualdad que en 1994 cuando arrancó el TLCAN. Con el TLCAN, la economía ha dejado de crear empleo para la población, que hoy se refugia cada vez más en la migración, la economía informal y la criminalidad. La Economist Intelligence Unit, afiliada a revista inglesa The Economist, establece que en “los primeros cuatro años del gobierno del presidente Vicente Fox la economía no logró crear un solo empleo formal en términos netos.”4

Estos son detalles menores para los convencidos del libre comercio como los analistas del Banco Mundial, que encuentran que “los beneficios [para México del TLCAN] no fueron tan grandes como prometieron sus defensores” pero que esto se debió a que permanecen “ciertas distorsiones de comercio que el TLCAN no eliminó”.5 Es decir, ante los problemas o limitantes que puede tener el TLCAN, el remedio es más de lo mismo, y más profundo. Con ello, pasar del TLCAN al TLCAN plus no es más que un pequeño salto conceptual.

Un poco de historia

La idea de una integración más profunda de Canadá y México con Estados Unidos provino de varias fuentes. Una de ellas fue el académico estadounidense Robert Pastor, exmiembro del Consejo Nacional de Seguridad del gobierno de Estados Unidos y amigo cercano de Jorge G. Castañeda, secretario de Relaciones Exteriores al inicio del mandato de Fox.

A principios de los 90, mientras los negociadores del TLCAN aún afinaban sus cláusulas, Pastor proponía “mejorar” el Tratado. Según Pastor, el TLCAN arrancaba mal, pues los negociadores sólo buscaban desmantelar aranceles comerciales. Más importante, según Pastor, era buscar formas de integrar a los tres países, de una forma similar (pero no igual) a lo que se hacía en Europa desde los años 50. Años más adelante, Pastor se lamentaría de que la “promesa” del TLCAN no se había cumplido, pues faltaba una “gran visión” para los tres países, mucho más rica que el énfasis que se puso en el comercio.

En su libro Toward a North American Community6 (Hacia una comunidad norteamericana), Pastor profundiza su gran visión. Hace un llamado a la integración de Estados Unidos, Canadá y México, y llama a aprovechar lo positivo de la experiencia transatlántica, pero rechazando valores europeos que, supuestamente, son “ajenos” a la experiencia del Nuevo Mundo. (Pastor se refiere a la tendencia de los Estados europeos a no dejar enteramente a “las fuerzas del mercado” aspectos sociales como el empleo, educación, salud, vivienda, alimentación, etc. y, por tanto, de contar con un aparato burocrático relativamente más pesado que el estadounidense para la redistribución del ingreso).

El libro de Pastor habría tenido mayor difusión e impacto si no fuera por el infortunio de su fecha de publicación—días antes del 11 de septiembre, 2001. A partir del atentado, en EEUU se produjo el cierre de fronteras y una xenofobia desbocada que no se había visto en EEUU desde antes de la Segunda Guerra Mundial.

En medio de esta reacción nacionalista, la “gran visión” de Pastor ha de haber parecido en EEUU nada menos que un delirio. Al proponer la integración de EEUU con países extranjeros, con Canadá, de donde se creía (equivocadamente) que habían ingresado a EEUU los aeropiratas musulmanes, y con México, con tradiciones, lengua y experiencia histórica muy diferentes a las de EEUU, el libro de Pastor descansó inconsulto durante años. Sin embargo, hoy muchas de sus ideas han cobrado vigencia en el marco del TLCAN plus (por ejemplo, la conveniencia de “profundizar” la integración entre México, Canadá y EEUU como paso previo al Area de Libre Comercio de las Américas; o la distinción entre la defensa de “fronteras” y del “perímetro”; la necesidad de “cumbres” entre los tres mandatarios para dar agilidad a una mayor integración).7

En Canadá

Las mismas ideas sobre la mayor integración con EEUU habían empezado a circular en Canadá antes del 11 de septiembre. Igual que en México, el TLCAN fortaleció el intercambio comercial entre Canadá y EEUU, pero no eliminó todas las frecuentes y costosas disputas mercantiles entre los dos países. Canadá, en particular, se quejaba de que EEUU se las ingeniaba con medidas legales y extra legales para restringir la entrada de sus productos y servicios, y mantenía subsidios a importantes productores estadounidenses con peso político en Washington.8

La discriminación de ciertos productos canadienses contrastaba con otros, por ejemplo automóviles, acero, computadoras y productos cibernéticos para los cuales la integración era tan completa que la frontera virtualmente había desaparecido. Los mercados de energía y capitales también funcionaban sin impedimento fronterizo.9 Se fue extendiendo la idea entre la élite comercial canadiense de que si la frontera con EEUU fuera más porosa como resultado de una integración más profunda, se anularían las trabas que con frecuencia creaba este país para las exportaciones de Canadá.10

La situación para los canadienses se agravó dramáticamente a partir del 11 de septiembre. Mientras EEUU se esforzaba por comprender las dimensiones del espectacular golpe asestado en su territorio, Bush decretó el cierre inmediato de fronteras terrestres, marítimas y aéreas, provocando pérdidas de millones de dólares, cada hora, para fabricantes y comerciantes canadienses, así como el cierre de 11 plantas de distintas industrias.11 Los canadienses se quejaron amargamente en Washington, pero de poco sirvió dado el clima que prevalecía. El gobierno de EEUU estableció el axioma, hoy muchas veces repetido, de que “la seguridad mata al comercio”. Quedó claro que el aparato de seguridad estadounidense no escatimaría esfuerzos al tomar todas las medidas necesarias para proteger al país de ataques en su territorio, así fuesen afectados negocios multimillonarios.12 El anterior axioma, “business is business”, quedó destronado (pero no olvidado).

El sector privado canadiense quedó atónito. Sentía amenazadas su estabilidad, ganancias e, inclusive, su supervivencia, dada la casi total dependencia hacia el mercado estadounidense de las exportaciones e importaciones canadienses. Ni el tratado de libre comercio bilateral con EEUU de 1989, ni el TLCAN de 1994, ni la progresiva integración de los dos mercados podrían evitar en el futuro una nueva, abrupta y unilateral medida que sellara la frontera e impidiera el libre tránsito de bienes, servicios y capitales canadienses si así lo decidieran las autoridades de EEUU.13

Ante esta nueva realidad, varios centros de análisis e instituciones académicas de Canadá se volcaron a diseñar una respuesta ante un eventual escenario de crisis y cerrazón en EEUU. En abril de 2002, una propuesta de un centro de análisis del sector privado, el Instituto C. D. Howe de Toronto, prendió entre la élite. La autora del estudio, la académica Wendy Dobson de la Universidad de Toronto, llamó a la propuesta la “gran idea” de la “integración profunda”.14

La idea es sencilla: para que EEUU nunca vuelva a cerrar su frontera con Canadá, no hay que tener frontera. Es preciso tomar pasos para progresivamente “borrar” o desaparecer la frontera entre los dos países, integrándolos mediante la homologación de políticas, leyes, normas, procedimientos, técnicas, métodos y, desde luego, de medidas de inteligencia y seguridad. Para todo ello, los canadienses tendrían que demostrar a los estadounidenses que su país es tan “seguro” ante amenazas externas como lo es Estados Unidos, para que éste accediera a borrar la frontera para el intercambio comercial.

El reverso de la moneda quedó explícito: abiertas las fronteras, Estados Unidos, en estrecha colaboración con sus empresas, tendrían un acceso irrestricto a los generosos recursos naturales de Canadá. El proceso ya está bastante adelantado, como han documentado varias organizaciones de Canadá. El Centro Canadiense de Políticas Alternativas de Ottawa, por ejemplo, establece que su gobierno, presionado por su vecino sureño, trabaja afanosamente para homologar políticas en seis áreas de seguridad: militar, doméstica, energética, social, mundial y del agua.15 En el plano militar, se anunció en diciembre 2002 que las tropas de EEUU y Canadá podrán operar indistintamente de un lado u otro de la frontera cuando se presenten amenazas a cualquiera de ellos.16

En México también se cuecen habas

En México hubo otra historia que tendió a converger con la de Canadá. Al ocupar la presidencia en diciembre 2000, Vicente Fox lanzó al ruedo en los primeros meses de su administración la idea de que era necesario avanzar más allá de la integración económica lograda con el TLCAN. Aconsejado por el entonces canciller Jorge G. Castañeda —y éste en constante diálogo con Pastor— Fox propuso en 2001 a EEUU el TLCAN plus, una etiqueta llamativa que encerraba un objetivo limitado pero importante para México. El TLCAN que arrancó en 1994 facilitó el flujo de bienes, servicios, capitales en el área trinacional, pero dejó fuera un factor clave para México, su abundante, mal pagada y desempleada mano de obra. Fox llegó a Washington a proponer una mayor movilidad laboral para mexicanos, a cambio de ciertas concesiones de EEUU.

Durante las negociaciones para el TLCAN a principios de los 90, EEUU no quiso ni tocar el tema de una mayor integración de los mercados laborales, lo cual con el tiempo hubiese significado el libre desplazamiento de mexicanos hacia ese país. Semejante noción habría provocado un violento rechazo entre ciertos sectores influyentes (y racistas) de la opinión pública, y el TLCAN hubiese sido abortado antes de nacer.

Ya en la presidencia, Fox llevó audaces propuestas a sus primeros encuentros con George W. Bush y las planteó con una contundencia que dejó boquiabiertos a los observadores políticos de ese país. El New York Times comentó, tras una visita de Fox a Washington que “raras veces ha llegado un líder extranjero a […] la Casa Blanca a declarar que él y el presidente de los Estados Unidos ‘tendrán’ que rehacer las reglas básicas que han regido la incómoda relación de su país con los Estados Unidos, y hacerlo en cuatro meses”.17

A nivel teórico Fox tenía razón. En un mercado totalmente abierto, la fuerza laboral tendría que gozar de la misma libertad de circulación que el TLCAN había otorgado al capital. Para México su abundante mano de obra es su “ventaja competitiva”, pero se topaba con crecientes barreras a la circulación hacia las fuentes de empleo en EEUU y Canadá. Recordemos que también en 1994 empezaban las “operaciones” de la Patrulla Fronteriza de EEUU para sellar su frontera con México.18 El mismo reportaje del New York Times citado antes insinúa que Bush entendía y aceptaba los planteamientos de Fox (“avalando sus principios” dice el periódico), si bien discrepaba con él sobre los plazos y la viabilidad política de impulsarlos.

No había contradicción entre “operaciones” del lado estadounidense para sellar la frontera y una aceptación de Bush de revisar opciones de política migratoria. Por un lado, la situación que prevalecía no funcionaba.19 No se había detenido la migración mexicana -es más, había crecido rápidamente durante los años del TLCAN. El cruce fronterizo sí se había vuelto mucho más peligroso, provocando en 10 años la muerte de 4,000 migrantes. Además, había empresas que clamaban por más mano de obra barata y no sindicalizada para aquellos empleos que los estadounidenses rechazaban. Finalmente, en aquel momento ambos mandatarios, recién llegados a sus puestos, pudieron haber tenido la disposición de romper con políticas de administraciones anteriores.

Claro, Fox llegó a la cumbre con Bush dispuesto a transigir. A cambio de que EEUU dejara entrar a más mexicanos, México “sellaría” su frontera sur, para detener y deportar a migrantes de otras latitudes, en especial a los centroamericanos, cuya presencia en EEUU se había disparado en años recientes, en gran parte por los efectos devastadores del Huracán Mitch en 1998.

De hecho este paso se dio con el Plan Sur, iniciado en julio 2001, mediante la militarización por parte de México de su frontera con Guatemala y Belice, y del estrecho Istmo de Tehuantepec. Fox había pedido un tratamiento especial y privilegiado para los mexicanos, a cambio de “cazar” migrantes de otros países antes de que pudieran acercarse a Estados Unidos. La medida tuvo el efecto de “correr” la frontera sur de Estados Unidos al sur de México.20

El gobierno de Fox formalizó la idea de crear un espacio exclusivo y excluyente, el norteamericano, donde cupiera México, a costa de voltear la espalda a los países latinoamericanos. La vocación “norteamericanista” de México se hizo patente con Fox, pero en realidad esto fue la culminación de políticas que comienzan en el sexenio del primer presidente de clara orientación neoliberal, Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988).

No es ocioso especular que Fox ofreció a Bush bastante más que el Plan Sur -posiblemente la privatización de PEMEX y la Comisión Federal de Electricidad, empeño que ha caracterizado el sexenio foxista. La falta de avance en la privatización no ha impedido que Fox aumente las exportaciones del crudo a EEUU cuando Bush se lo ha pedido, en particular en las semanas previas a la invasión a Irak.

En todo caso, el encuentro entre Fox y Bush se dio en un momento histórico radicalmente distinto. Los mandatarios se encontraron en Washington el 5 de septiembre, 2001, seis días antes de los atentados. Desde entonces el gobierno de Fox ha vuelto a cumplir el papel tradicional de México frente a su vecino, es decir, con pocas excepciones, dejar que EEUU establezca la agenda, las condiciones y los plazos.

En el nuevo clima político posterior al 11/09, las propuestas migratorias e integracionistas de Fox fueron olvidadas. La obligada reorientación de la política exterior mexicana hacia la pasividad,21 en especial frente al único actor importante para México, contribuyó a la renuncia de Castañeda en enero 2003. Inconforme, Castañeda abandonó el gobierno foxista para buscar escenarios de mayor realce, con la mira puesta en la contienda presidencial de 2006.

Estados Unidos rechaza y luego abraza el TLCAN plus

Tuvieron que pasar años tras el 11/09 para que el gobierno de EEUU volteara la mirada a la extraña noción de una mayor “integración” con sus vecinos. Era hasta cierto punto contradictorio que los vecinos estuvieran tocando las puertas de ese país, dispuestos a ofrecer condiciones favorables, y que EEUU los rechazara.22 Pero en pocos años, las ideas empezaron a cobrar coherencia frente a la nueva visión y misión que EEUU se planteó tras septiembre 2001.

El aspecto fundamental de la nueva estrategia nacional, mundial de EEUU se basa en la seguridad. La primera oración del documento La estrategia de defensa nacional de los Estados Unidos de América, firmado en marzo 2005 por Donald H. Rumsfeld, secretario de Defensa, lo dice todo con alarmante parquedad: “Los Estados Unidos son una nación en guerra”. En consonancia, el primer objetivo estratégico establece, “Daremos la primera prioridad a la disuasión, detención y derrota de aquellos que busquen dañar a Estados Unidos directamente, en especial enemigos extremistas con armas de destrucción masiva”.23 Si bien “directamente” se interpreta de forma amplia, significando cualquier interés estadounidense en cualquier parte del mundo, se antepone a todo la defensa del territorio mismo del país. “Nuestra primera prioridad—establece el documento—es la derrota de amenazas directas a Estados Unidos (…) Por tanto, Estados Unidos deberá derrotar los retos más peligrosos temprano y a una distancia segura, antes de que maduren.”24

En abril de 2002, EEUU creó unilateralmente el Comando Norteamericano y estableció un perímetro defensivo alrededor de ese país y de México, Canadá, el Caribe y los mares adyacentes.25 El Norteamericano es uno de los cinco comandos terrestres en que EEUU ha dividido el mundo, y el universo, pues también cuenta con cinco comandos especiales, uno para el espacio cósmico.

La preocupación por la seguridad territorial se ha traducido ya en la expansión hacia fuera de las fronteras de EEUU. Traspasarlas implica cada vez más cumplir con las mismas normas de seguridad que EEUU tiene en sus fronteras reales. Hoy las fronteras de EEUU no son las que tradicionalmente conocemos, sino los extremos de sus países vecinos. El perímetro de seguridad de EEUU se extiende desde el extremo norte de Canadá, el Océano Artico, hasta el extremo sur de México, la frontera con Guatemala y Belice.

El perímetro responde al objetivo de mantener alejado a los enemigos de EEUU, “a una distancia segura” dificultándoles el acceso a su territorio. En términos concretos, la idea es que el ingreso a Canadá o México sea igual de riguroso que entrar a EEUU. Al integrarlos a su perímetro de seguridad, México y Canadá se convierten en el colchón de seguridad extra que busca el Pentágono frente a posibles terroristas.26

En Canadá hace años que se les permite a agentes migratorios y aduanales de EEUU operar directamente en su territorio, mayormente en sus aeropuertos, para revisar a pasajeros con destino a EEUU. Ahora, agentes de ese país tendrán también jurisdicción y autoridad en territorio mexicano. En el encuentro entre Fox, Bush y el primer ministro canadiense Paul Martin el 23 de marzo, 2005 en el rancho Crawford de Bush en Tejas —la llamada Cumbre de Waco— Fox acordó un “periodo de prueba” durante el cual agentes migratorios de EEUU revisarán pasajeros con destino a ese país, pero con una presencia física en los aeropuertos de Cancún y la Ciudad de México. “Nuestros agentes en México podrían evitar que suba a un avión algún extranjero que esté en la lista de personas no deseadas”, declaró un funcionario del Servicio de Aduanas al semanario Proceso.27 Las fronteras, de hecho, se han corrido otra vez, en lo que el abogado Miguel Angel de Los Santos caracteriza como una “no competencia” de los agentes estadounidenses, al violar la jurisdicción y soberanía de México. “Constituye un delito sujeto a denuncia y acción penal”, señala otro abogado consultado, Juan Ignacio Domínguez.28

Los recursos en la mira

La seguridad para Estados Unidos va más allá de la territorial o militar, e incluye el acceso a recursos naturales estratégicos. En primer lugar están el petróleo, el gas y el agua. En un momento de insólita candidez, ante una pregunta de la prensa, Bush declaró que el agua de Canadá es parte de la seguridad energética de Estados Unidos.29 De hecho en muchos lugares de Estados Unidos, el agua se está utilizando a tasas no sostenibles. Uno de los ejemplos es el gigantesco acuífero Ogallala en el centro de ese país, uno de los más grandes del mundo, que se agota a una velocidad 14 veces más rápida de lo que se regenera mediante el escurrimiento pluvial.

Por ello Estados Unidos ha propuesto en el pasado reciente megaobras para la transferencia de agua en bruto desde Canadá, aquella eterna esponja verde que tiene al norte. Un proyecto, llamado el “Gran Canal” transportaría agua de los abundantes ríos y lagos canadienses hasta los Grandes Lagos, fronterizos entre los dos países, donde EEUU de su lado tomaría millones de litros mediante canales y tuberías para la creciente sed de sus estados centrales. Otro megaproyecto, llamado NAWAPA (siglas en inglés de la Autoridad Norteamericana para la Energía y el Agua), contempla reencauzar ríos de Columbia Británica y del Yukon hacia un gigantesco cráter en las Montañas Rocallosas (que atraviesan ambos países) donde nuevamente de su lado EEUU tomaría el agua para sus zonas más sedientas.30

Con el TLCAN plus y el desmantelamiento de fronteras, será difícil o imposible que Canadá impida la transferencia del agua o de otros recursos mediante transacciones comerciales a EEUU.

Desde luego también el acceso al petróleo es asunto de seguridad de EEUU. Desde el inicio del TLCAN, y en especial desde la primera invasión estadounidense al Golfo Pérsico, los vecinos de EEUU se han vuelto los principales proveedores del crudo, gas natural y electricidad, Canadá en primer lugar y México en segundo.