Las Evaluaciones del Impacto sobre la Sostenibilidad de los Acuerdos Comerciales
(EIS) son herramientas subutilizadas que podrían agregarle un valor
sustancial a las discusiones sobre el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas
(ALCA).
Definidas como "análisis de los potenciales costos y beneficios
en materia ambiental y social de los acuerdos comerciales", las EIS están
siendo cada vez más utilizadas por organizaciones gubernamentales y
no gubernamentales relacionadas al tema.
Al momento de escribir este análisis, sin embargo, las negociaciones
del ALCA adolecen de una discusión seria sobre las potenciales implicaciones
sociales y ambientales de este acuerdo. Por esta razón, es urgente
que se genere un esfuerzo a nivel oficial para incorporar esta propuesta en
el proceso antes de finalizar las negociaciones.
El estado del arte
Algunos actores del hemisferio han comenzado a realizar evaluaciones de
sostenibilidad de los acuerdos comerciales con el fin de lograr una completa
comprensión del proceso de integración. De acuerdo a la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), se están
realizando algunas de estas evaluaciones con el auspicio de los gobiernos
de Estados Unidos, Chile y Canadá, de la Comisión para la Cooperación
Ambiental (CCA) del Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN), y de organizaciones no gubernamentales como el Fondo Mundial para
la Naturaleza (WWF) y varias instituciones académicas del hemisferio
que las realizan por iniciativa propia.
En EE.UU. y en Canadá así como en la Unión Europea
este tipo de evaluaciones de una u otra forma se han convertido en requisitos
legales para los acuerdos de libre comercio. Esto ha surgido como una consecuencia
del creciente grado de complejidad que las negociaciones comerciales han asumido.
Es así como hoy en día las negociaciones comerciales incluyen
diversas variables tales como la inversión, las compras gubernamentales,
los derechos de propiedad intelectual y los subsidios.
Las EIS se hacen generalmente partiendo de dos categorías: los análisis
ex-post, que examinan las experiencias pasadas con procesos de integración
económica para extraer de allí lecciones para políticas
futuras y, los análisis ex-ante que se basan en una política
propuesta como punto de partida. Los primeros utilizan a menudo una serie
de métodos cuantitativos y cualitativos como los análisis econométricos,
las encuestas y los estudios de caso. Los segundos, en cambio, generalmente
utilizan técnicas de modelación y aunque son frecuentemente
catalogados como ‘altamente especulativos’ pueden ser muy útiles como
complemento de los análisis ex-post.
EIS en el Hemisferio Occidental
Un creciente número de evaluaciones y revisiones realizadas en el
hemisferio revelan algunos impactos positivos y negativos de experiencias
pasadas en reformas comerciales.
En el caso de Norte América, la CCA, una institución ambiental
creada paralelamente con el TLCAN, encabezada por los ministros del ambiente
o sus similares de México, Canadá y los Estados Unidos, ha demostrado
cómo algunos de los acuerdos comerciales más significativos
del TLCAN han tenido claros impactos sobre el ambiente que hubieran sido previsibles
antes de firmar el acuerdo.
Por ejemplo, un trabajo realizado conjuntamente por la CCA e investigadores
mexicanos demostró como el florecimiento de las exportaciones estadounidenses
de maíz impuso una gran presión sobre los cultivadores de maíz
mexicanos, lo cual exacerbó los niveles de migración y pobreza,
e incluso puso en riesgo la existencia del valioso acerbo de biodiversidad
vegetal mantenido históricamente por los agricultores mexicanos, el
cual constituye un bien público para los cultivadores mundiales de
granos.
Otros estudios comisionados por la CCA han demostrado también que
lo que México ha perdido en materia ambiental tampoco lo ha ganado
EE.UU. El aumento en las exportaciones de maíz de EE.UU. hacia México
estimuló una de las prácticas agrícolas más destructivas
de América: además del uso intensivo de fertilizantes y pesticidas
que requiere el maíz, el aumento en las exportaciones llevó
a que el cultivo de maíz se extendiera a algunos de los estados más
secos lo que hizo necesario utilizar irrigación artificial a niveles
insostenibles. Esto también alentó el incremento de la siembra
de maíz modificado genéticamente especialmente diseñado
para resistir pestes que son más comunes en condiciones secas.
El Acta de Comercio 2002 de EE.UU. estableció como requisito la
realización de evaluaciones de impacto ambiental de los acuerdos comerciales
en negociación. Ese país ha efectuado evaluaciones previas de
las propuestas de acuerdos de libre comercio con Chile y Singapur y está
planeando realizar evaluaciones similares para el ALCA y para la nueva ronda
de negociaciones comerciales de la OMC.
El punto de vista de los EE.UU. sobre la Evaluación del ALCA ha
sido ampliamente criticado porque se enfoca solo en los efectos ambientales
del comercio de bienes y servicios, e ignora aparentemente los posibles efectos
en otras áreas como inversión, propiedad intelectual, competitividad
y políticas de subsidios.
Canadá por su parte, acaba de terminar un análisis ex-post
de la Ronda de Uruguay con el fin de extraer algunas lecciones para la próxima
ronda de negociaciones comerciales. Este esfuerzo sería complementado
con un análisis ex-ante. Ese país planea realizar también
una evaluación del ALCA, pero al igual que EEUU, solo se enfocará
en sus efectos ambientales.
Contrario al interés oficial que estas evaluaciones despiertan entre
los países del norte, en Suramérica la gran mayoría de
los estudios disponibles a la fecha han sido desarrollados por instituciones
académicas, ONGs o agencias multilaterales como la CEPAL y por los
gobiernos de socios comerciales como EE.UU., Canadá y la UE.
Evaluaciones en países como Argentina, Ecuador, Brasil y Chile,
entre otros, realizados en sectores como agricultura, minería e industria
pesquera han identificado problemas que hubieran podido evitarse, así
como oportunidades inesperadas que hubieran podido ser detectadas. Algunos
ejemplos incluyen:
- Un estudio comisionado recientemente por el Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (PNUMA) en el sector pesquero argentino, reveló
como la liberalización del comercio provocó una alarmante sobreexplotación
de recursos claves como la merluza. Lo que causó además una
competencia desigual y un deterioro de las condiciones laborales. - Una evaluación realizada por la WWF en Brasil, que será
publicada próximamente, demuestra como la expansión de los cultivos
de soya ha estimulado prácticas agrícolas más intensivas
en químicos en áreas sensibles. - En Ecuador el PNUMA encargó una evaluación del sector bananero
que documenta cómo los productores han logrado armonizar los objetivos
de protección ambiental con el aumento de la competitividad en los
mercados internacionales. En la mayoría de los casos son los mismos
productores quienes generan estas iniciativas, mientras el rol del gobierno
en promover alternativas de producción ha sido mínimo. - En Chile diversos estudios han identificado los distintos efectos del
comercio. En algunos sectores, como la minería, la liberalización
del comercio ha contribuido al desarrollo y la implementación de tecnologías
más amigables con el ambiente y al establecimiento de programas corporativos
de responsabilidad social. De otro lado, el aumento de las inversiones en
este sector ha ejercido una gran presión sobre los recursos hídricos.
A diferencia de Canadá y EE.UU., ningún gobierno latinoamericano
ha emprendido hasta ahora iniciativas para llevar a cabo una evaluación
sobre los impactos a la sostenibilidad del ALCA, asunto que sería de
vital importancia para identificar e implementar medidas preventivas en caso
de que sea necesario.
Las EIS en el proceso del ALCA
Durante la VII Conferencia Ministerial del ALCA celebrada en Quito en octubre
del 2002, un grupo de organizaciones de la sociedad civil hizo un llamado
para que las EIS sean incluidas en el proceso oficial de negociaciones. Este
llamado reiteró lo que ya habían recomendado los grupos de la
sociedad civil en la Cumbre de las Américas realizada en Québec
en el 2001.
Un amplio paquete de EIS puede ayudar el proceso de negociación
del ALCA al menos en tres formas: Primero, para tener más conocimiento
acerca de los potenciales beneficios y costos sociales y ambientales de varias
políticas y para que los entes decisorios puedan tomar decisiones más
acertadas e ingeniar estrategias de mitigación de costos si es del
caso. Segundo, las EIS pueden contribuir a identificar ‘ganadores’ y ‘perdedores’
de políticas comerciales propuestas y por lo tanto, revelar importantes
asimetrías y servir como plataforma para el diálogo, el aprendizaje
mutuo y la negociación y para delinear conjuntamente posibles medidas
de mitigación. Finalmente, la realización de EIS puede conducir
a una mayor legitimidad social del proceso de integración, si realmente
logra involucrar a la sociedad civil y promover la transparencia en el proceso
de decisión.
Un proceso de Evaluacione de Impacto sobre la Sostenibilidad para las Américas
debería incluir estos cinco elementos:
- Analizar ampliamente los impactos sociales y ambientales de la integración
económica, teniendo en cuenta los efectos de los regímenes de
inversión, subsidios, derechos de propiedad intelectual y los cambios
en el acceso a los mercados. - Involucrar a todos los actores en un proceso abierto y transparente que
continuará si el acuerdo es implementado. - Evaluar los efectos sociales y ambientales de los experimentos de reformas
comerciales que se llevaron a cabo en el hemisferio en la década de
los ’90, para extraer las lecciones correspondientes para el acuerdo propuesto. - Proveer recomendaciones concretas en cuanto a políticas que puedan
servir como opciones de mitigación o alternativas a reglas propuestas
dentro del ALCA. - Cooperar en el fortalecimiento de la capacidad institucional de los países
del hemisferio para evaluar los impactos de las políticas comerciales.
En resumen, el ALCA necesita evaluaciones que presenten análisis reveladores antes de que las decisiones estén tomadas y causen daños irreparables. Para hacerlo, especialmente en los países en desarrollo del hemisferio, se necesitan nuevos fondos. A pesar de que el gobierno de los EE.UU. y el Banco Mundial han destinado fondos significativos para facilitar el proceso del ALCA, ningún esfuerzo se ha hecho para examinar los impactos sociales y ambientales del acuerdo. Durante las reuniones de Quito el gobierno de EE.UU. designó un fondo de 140 millones para "Asistencia técnica para el Hemisferio" en el proceso de integración hemisférica. Este fondo se suma a los 16 billones comprometidos por el Banco Mundial en la Cumbre de las Américas celebrada en el 2001. De lo que se trata es de asegurar un debate mejor informado en torno al proceso de integración hemisférica.
